“进社区”：混合治理空间中的条块关系与行动逻辑

【摘 要】“进社区”是中国各级政府回应社会问题社区化与政府职能社区化发展趋势的普遍选择，也形塑出现代社区作为国家治理、社会治理单元及自治共同体的多重样态。新型社区制背后蕴含多重治理逻辑并存的复杂性。多重逻辑既来源于地方行政治理结构中“条”、“块”等制度生产主体，也来自在转型时期新型政社关系视域下社区的应对策略和自主性发展。其执行的结果是在基层末梢催生出一个具有内在不稳定性、多重功能机械杂糅的“混合治理空间”。本文以浙江省H市近年基层社会治理体制改革与实践为蓝本，微观分析“条”、“块”进社区的治理逻辑、约束条件、行为路径及不同预期、激励和约束下社区的应对策略，并进一步关注在多重逻辑的牵制下社区自主性的表现形态。在此基础上，本研究对当前基层社会治理视域中的中国政社关系和社区混合治理的实现路径进行回应。

【关键词】进社区；混合治理空间；条块；行动逻辑；社区治理逻辑

【中图分类号】C912.81 【文献标识码】A【文章编号】1009-4997（2016）04-0062-10

一、研究背景及问题

自德国汉堡制和英国慈善组织会社发展至今，社区的发展历史已有200多年。作为救济式政府行为转向非政府行为的主要组织载体，自治共同体成为经典社区理论的核心要义。①但随着20世纪以来市场体系的全球化和20世纪70年代后西方国家政府改革、尤其是90年代以来的行政体系分权，“政府趋近社区（government approaches to communities）”[1]几乎成为诸多国家的普遍选择，伴随这一选择的结果是现代社区的兴起及政府与社会关系的重构。当然，受制于国家类型、文化传统和社会基础的差异，不同国家和地区的社区类型及其政社关系也有所不同，但总体而言，现代社区的性质和功能已经与经典社会学意义上的社区相距甚远。在中国，随着20世纪80年代单位制解体和计划经济转型，社会问题和矛盾在基层凸显，城市治理从“多体（单位）一元”转向“多元一体”的结构性变化又难以应对现实社会秩序和社会管理的需求，“社区建设”成为新时期中国城市治理及稳固基层政权的必然选择。至“十二五”时期，中国诸多城市都大规模投入经费，用以改善社区基础设施和条件，通过新建、改扩建、购置、合并调整等方式，纷纷建立起了社区、街道和区（市）分工协作的社区管理和服务体制。截止到2013年底，全国各类社区服务机构共计约25.2万个，其中包括社区服务中心1.9万个、社区服务站10.8万个、养老等社区服务机构12.4万个及城镇便民、利民服务网点35.9万个。[2]中国城市基层社会治理基本形成了“两级政府、三级管理、四级网络”的垂直体系。纵向政府管理职权的变革成为中国社会治理体制机制建设的重要制度背景。“进社区”作为推进政府职能落地的新方式，形塑出“上面千条线，下面一根针”的倒金字塔型基层社会治理架构。由此，“进社区”导致实践样态上的现代社区一方面成为国家治理的正式制度单元甚至具有了事关政权稳定性的政治含义，[3]另一方面作为地域共同体与脱域的社会组织共同构成现代社会的日常样态、成为社会治理基础单元。

这种多重属性投射到理论层面表现为中国社区发展究竟是国家威权得以再造还是公民社会崭露头角的争议。有学者将中国城市社区研究概括为“基层政权建设”和“基层社会发育”两种理论取向，[4]也即用“国家与社会”的视角从政府与社会两端审视社区的性质和功能。依据政府与社会二者关系中谁占据主导性进一步可将社区及其治理划分为“自治型”、“官民共治型”和“政府主导型”。“自治型”模式强调社区与国家的分权、平等与合作性质，社区是个自治体，国家的介入主要依靠法治的方式（法律与社会政策）来规范各自的利益与关系衔接。[5]“官民共治型”模式强调政府与社区是“融合性”关系，社区除了完成自治事务外，还要完成国家“法定委托事务”。政府对社区主要以提供政策规划、指导和经费支持三个方面为主，扮演的是指导者和帮助者角色。[6]“政府主导型”社区治理模式下，社区成为一种政治单元，同时也成为一种社会单元，政府在社区中扮演的是领导者、组织者和协调者的角色。[7]三种模式从不同的起点出发，但总体上都在追求政府治理和社会自治良好互动的发展格局，并且运行实践及趋势都指向“混合治理”，即强调多重主体、多重需求或目标、以及多重机制在社区共同作用，并寻求良性的整合。正如何艳玲、赵秀梅、郭伟和等学者指出，要在城市基层公共治理中形成一种比较符合黄宗智提出的“国家与社会之间第三领域”的公共领域，它既不是原来的行政架构、也不完全是地方自治社会的混合属性。[8][9][10]两者的结合使国家和政府的基层治理能力得到提升，同时，NGO等社会组织也获得授权进入基层政权领域进而实现自己的组织目标。不同于以往基于整体国家视角提出的“分类控制”、[11]“利益契合”[12]等解释范式，现代国家和政府更倾向于运用“混合治理”模式来实现国家权力在基层的具体运作。

以上梳理为我们推进城市基层社会治理研究提供了重要启示，但是，作为高度抽象的价值目标，“混合治理”仅是规范的期待。作为规范性概念和理论，既不能成为当然的事实，也不具有实质性的分析和运用效能，甚至带有对以往相互分离的“国家—社会”视角或单向结构行动主义的简单回避色彩。当前中国城市基层社会治理的宏观体制环境及制度生产主体具有含混性的特征，在社区内部也形成混合型的治理架构。问题的关键在于如何让混合的治理架构在基层实现“善治”或“共治”，这就需要系统梳理当前基层社会治理中不同治理主体的实际治理逻辑及产生结果。因此，本文以浙江省H市近年来城市基层社会治理体制改革的实践为例，基于“国家或政府中的哪一部分与社区中的哪一部分在怎样的条件下形成何种关系”为主要思考线索，系统回答以下三个问题：（1）当前社区的治理与实践发生于一系列不同主体互动过程中，明文规定背后隐藏着具有不同治理逻辑的实践主体，这些主体“进社区”的治理逻辑、约束条件和行为路径是什么？（2）在不尽相同的预期、激励和约束条件下，组织往往会为控制不确定性发展制定出种种组织战术，[13]条、块之间及社区应对这种不确定性的策略又是什么？（3）混合治理产生的社会影响，即进一步关注在多重治理逻辑的牵制下社区自主性的表现形态和可能性，也即新型政社关系下社会自我治理的空间形成路径问题。

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