政府发展计划和政策改革对西北农村地区的影响

(西北大学公共管理学院， 陕西 西安 710127)
摘 要：文章回顾了在农业、环境和基础设施等方面的政策信息对西北农村地区发展的影响，分析了西北农村地区在农业、环境和基础设施这三个方面存在的问题，同时针对这些问题提出了相关的建议。
关键词：政府；发展计划；政策改革；西北；农村
中图分类号：F590  文献标识码：A  文章编号：1007—6921(2008)08—0004—02

近年来，中国经历了快速的经济发展，然而，大部分的发展只发生在东部省市。而西部省市仍然处于相对缓慢的发展阶段，因此政府正在努力缓解这些问题，并且加速这些省份朝向更富有的地区发展。然而，政府的努力是否能取得最终成功还不得而知。假如这些努力是成功的，那么对农民带来的好处有多大也是不确定的。
1 背景和文献回顾
1.1 背景

过去20年，在中国的东部沿海和西部内陆省份，经历了巨大的经济变革，同时也产生了经济差异。这种情况的出现，源于东部各种有利的地理因素和政府的政策倾斜。近年来政府将注意力转移到西部地区，制定发展政策，如西部大开发，将中央的部分财政支出由东部沿海转移到西部地区。目的是缩小东西部地区的差异，促进西部省份的发展。

目前西北地区发生的改变在农业中已展现明显的趋势。以前很多主要从事农业活动的劳动力现在正在寻找其他的收入来源，这源于近期发展提供的机会。这种发展也改变了农业的有机构成，从单纯的粮食生产(如谷物和玉米)到价值更高的其他作物的生产(如水果和蔬菜)，更加适应市场的需求。然而，并不是所有这些趋势都是有利的，伴随着工业发展对环境的影响，农产品的价格也会受到波动［1］。大部分地区面对的环境压力是水资源的

严重缺乏和大量的洪涝和干旱问题。尤其在山区，很多农民完全依靠降雨来灌溉农作物，没有资金来配备必要的灌溉系统，在雨水很少的情况下就无能为力。引用水和公共卫生设施也是一个问题，不卫生条件在某些地区很普遍，而像污水治理这样的工程更是很少。

随着基础设施的增加，为人们进入城镇和城市提供了更多便利。有效地降低交通成本，允许农民有机会去报酬更高的城市劳动，如建筑业和生产制造业。同时有效地缩短城市与乡村的距离，为农产品进入更广阔的市场提供便利条件。

内陆省份占中国土地的一半多，人口几乎占到总人口的1/4。但生活水平远远落后于全国平均水平。人均国民生产总值仅为全国平均水平的60%［2］。在中国改革发展的背景下，更多关注西北地区农村，关注该地区的发展状况是很重要的，因为它的历史地位以及对中国未来经济发展有重要意义。
1.2 文献回顾

本文的研究关注中国西北部的多个问题。Harry Water 的一本书《21世纪中国的经济发展策略》是讨论国家整体发展思路和策略，包括中央和西部地区关于农村发展的具体策略。David Goodman 看到西部大开发的策略后，强调对省和地方前景影响评估的重要性，他进一步强调西部大开发缺少根本变革，更多的是对现存西部发展政策的调整。Eduard Vermeer 著的《在政府支持下构建未来》，是关于陕西发展策略的概要，提供一个详细的、定性的讨论该省的基础设施发展，农业改革，工业发展，采矿与能源的发展及旅游业。

关于农村改革中的环境部分，有两篇文章提供了很有价值的观点。《农村发展与保持中国的发展》，Gerhard.Heilig分析了中国的农村政策中有关环境保护的方面。随着经济的发展，中国需要用更多的方法解决威胁目前稳定的问题。

徐晋涛和他的同事写了两篇关于绿色谷物工程的实施、进展情况的信息。一篇是2002年写的关于中国西部森林和草地这两项计划的有效性评估研究，题为《实施自然林项目和坡地改造项目——经验总结与政策建议》。另一篇是《中国的四年坡地改造项目——目前的形势与待解决的问题》，通过对2003年家庭的调查，发现了这些项目执行中存在的问题。

关于西北地区农村水资源情况，只有很少的文章提出水资源是如何影响农村居民的。《农村水资源供应和中国的公共卫生》，按比例增加对贫困人口的公共服务，探讨了缓解这种形势各种措施的执行性和可行性。《水资源在中国西北地区发展的战略地位》中即提到了该地区水资源状况的技术概况，又提到了他如何影响经济发展。关注此事的国际组织也作出了一些相关研究，包括中国的公共环境卫生和卫生教育项目。

罗旭北在《基础设施与西北地区发展》一文中通过实证分析方法研究了基础设施的发展对区域经济发展的影响。Edward Vermeer很早也在他的文章中提到基础设施的发展应该被当作陕西优先发展项目以及农村地区发展的基础。
2 西北农村地区存在问题的分析
2.1 农业问题

现在农民的收入来源正在多元化，除农业生产劳动外，还从事其他劳动。这些变化源于中国由以合作制为基础的方式向以家庭承包为基础的体制转变，这种政策为农民提供了更多的自由，可以利用这种自由增加产量。但是这种增长多来源传统农业，如谷类。然而，随着近年来政策改革，引发基础设施的发展，农民拥有更多的自由去选择新工作机会，以增加收入。

目前有这样的趋势：①很多农民从从事农业生产转向非农业生产。这种情形产生的原因是大城市能够提供给他们工作，如建筑业。这些行业比他们务农赚的钱更多。此外，新修的公路能够使农民更容易去城市工作。②农业收入增长多元化，粮食的比例越来越小，农民们用收成更好的其他作物代替，如畜牧业、果业。③农民间的收入也有显著的差异。

农民面对一系列关于人口、基础设施发展的问题。首先是水质和水量已受到严重影响，主要是来自工厂和住宅区的污染。其次，耕地的减少，因为基础设施和城市工程侵占大量土地。最后，工业增长改变了农业市场，农民面对城市庞大的消费市场，面对更多的消费者，他们种植获利更多的农产品满足目前的消费需求。虽然农业体制对城市居民是很有利的，因为他们可以以他们愿意支付的价格购买需要的食物，但是这个体制并不总是对农民有利。农民卖出的产品价格常常很低，很多农民抱怨甚至有人认为不值得从事农业生产。往往是谷贱伤农，但又不可避免。可以预见到，随着更多的人从农村迁移到城市，这一问题可能会缓解，
因为农业产品的供应者比例减少，而购买者比例增加。

此外，农民还面临其他一些问题。中国农村面对的主要问题是没有能力发展大规模的农业项目。主要的工程资金都是由政府提供的。而这种政府投资往往需要很大的“关系”，难度自然很大。
2.2 环境问题
2.2.1 退耕还林。由于黄土高原的水土流失。政府于1999年发起退耕还林工程，这个项目的初衷是通过增加森林覆盖率和阻止坡地水土流失以减少环境退化。后来被政府修订为脱贫和促进当地经济发展的措施。在陕西西北地区，有 531 170hm²的庄稼被政府征用。农民获得5年到8年的实物或现金补偿形式，并提供免费的树苗。官方的规定是农民每年每公顷补偿现金300元，黄河、长江河段的农民每年每公顷谷物补偿1 500kg和2 250kg。谷物补偿的不同意味着地区不同，产量不同［3］。

然而，关于这一项目还有其他一些复杂问题，像参与地区及非参与地区农民的生计，项目的持续性和有效性。很多源于地方执行中的变动性和总体上的僵化。据2000年的一项研究可知，退耕地在项目实施前的平均补偿产量是每户大约1 319.25kg，在某些地区少于许诺的补偿金。2003年的研究表明在现金补偿上平均每户短缺195元，谷物平均每户短缺953kg［4］。参与项目者获得补偿款严重不足。另外，不可忽视的问题是退耕还林项目在实施八年后，政府的政策可能会有变动，即逐渐减缓直至停止退耕还林，也就停止补偿款的发放。那么，复耕也就不可避免，该项目的实施结果也就可想而知。

该项目的另一个缺点是可能影响到未参加地区的农民。大量的补偿款被分配到该地区，潜在的问题是如果补偿增加当地的谷物供给，这种粮食价格压力将使主要依靠粮食生产为主要来源的非参与农民的收益减少。可能使整个国家的粮食耕种突然减少，农民为增加收入转向其他作物的种植。
2.2.2 水的问题。缺水与水质差正在限制着经济的发展，特别是在陕西的农村地区。陕北地区缺水的情况越来越严重，因为地理和气候的原因，黄土高原是天然的干旱地区。水土流失严重，地表水很少。这使当地农民仅仅只能依靠雨水灌溉庄稼。除自然条件外，工业用水和城市用水的增长更加重了供水压力。尽管农业用水占总的水消费量的80%，但是工业和城市用水相对农业用水仍在持续攀升。据联合国统计显示，68%的中国农民喝不到干净的水，陕北地区达到99%。农民的水源来自雨水、河水、溪流，行走几公里去附近挑水。同时农村地区不卫生的情况很普遍，联合国的统计资料显示，仅有30%的农民有足够的公共卫生设施［5］。公共卫生管理不够以及污染已经严重影响了水资源。这些条件已经严重影响了农民的健康。

水的问题不仅是一个健康问题，而且是限制经济发展的严重问题。特别是农业的发展，缺水引起大部分地区减产，农业的持续发展也受到威胁。因此缓解农村的水问题是政府目前要考虑的首要问题。
2.3 基础设施发展

20世纪90年代中期，东西之间的贫富差距拉大，中央政府开始关注此事，并给相对落后的西部地区更多政策倾斜，以帮助他们摆脱贫困，从而融入中国主流经济之中。其中必须的转变就是需要使用现代化的基础设施以降低运输成本，在整个区域内允许更多的商品、服务和人口的自由流动。这些发展对农村地区居民有两方面积极影响：农民更容易到城镇市场进行商品买卖；农民可以在劳动力市场获得更多增加收入的机会。

就陕西省的发展而言，目前大约有1 000km的高速公路，未来10年将是现在的3倍。未来7、8年里，省际间的公路将增加5 000km，次级公路将增加10 000km［6］。除了增加农村的商业活动外，基础设施的增加也促进了城镇和县城的发展。能够吸引更多工业投资，便利了小城镇工业的进一步发展。但也有不利的一面，某些充分利用规模经济和现代技术知识的低利润高质量产品可能增加当地村民的消费和福利，但是失去当地市场的生产者却会损失更多。
3 结论及政策建议

在对这一领域进行研究和分析之后，可以看到，政府在实施必须的农业、农村环境和基础设施政策项目上已取得了进展。然而，这些增长对西北地区居民的影响却是不同的。一般来说，对在城市工作的人是有利的，然而，对在农村劳动的人却是不利的。这个发现并不奇怪，因为发展政策并不必然帮助农村发展。令人惊讶的是农民生而就有的负担程度。

对农民的不利影响可以归纳为四个主要方面：①反复无常的农产品价格、不利的环境影响威胁到了农业发展；②土地退化和水污染使环境质量降低；③基础设施的发展使得大公司更容易把他们的产品带到农村，占领了当地企业的一部分市场；④工业上为获得资源和开发权利，往往威胁到了农村的生存，在赢得税收优惠的同时，没有给农民相应的足够补偿。

总体而言，农村的病症源于低水平的执行失败。解决这个问题需要更好的政策执行而不是不同的法规。如，当土地被用来进行基础设施建设、工业或者环境工程时，失去土地的农民应该得到合理的补偿。此外，当某种资源对农民生存极其重要时，如水，因工业发展而被吞掉或减少，当地政府应该采取相应的补救措施。尽管仅他们自己解决这些问题是不够的，但是这样做至少会改善农民的生存条件。
［参考文献］
［1］ Lu Mai，Linxiu Zhang，Jikun Huang，Bai Nansheng，Loren Brandt and Scott Rozelle，Rural Community Governance and the Development of China"s Villages:
Documenting the Process and Experimenting with Alternative Interventions.
［2］ Brandt, Loren, & Huang, Jikun, & Li, Guo, & Rozelle, Scott. (2002). Land Rights in Rural China: Facts, Fictions and Issues. The China Journal, 47.
［3］ 陶然，徐志刚，徐晋涛.退耕还林，粮食政策和可持续发展［J］.中国社会科学，2004，(6).
［4］ 李文刚，罗剑朝，朱兆婷.退耕还林政策效率与农户激励的博弈政策分析［J］.西北农林科技大学学报，2005，(1).
［5］ 世界银行的报告：加速中国农村的转型［R］.
［6］ Bergqvist, Andreas.“Migration, Remittances and the Rural Economy - A Case Study from Shaanxi Province, China.” Ph.D. diss., Gotteborg University，2003.

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