完善土地制度　促进村民自治

    
    摘要：农村土地制度作为农村社会的经济基础，从深层次上决定着农村社会的政治、文化面貌，因而也决定着农村村民自治的状况。完善农村土地制度，兴利除弊，搞好、搞活农村经济，不仅有利于理顺农村各种经济、社会关系，优化村民自治的运行环境，而且可以提供村民自治长期运行的物质基础。只有雄厚的物质基础才能保障村民自治组织为农民办好事、办大事，不断提高农民的福利水平，从而赢得村民自治组织自身的健康发展。
 
    关键词：土地制度；村民自治；建议
 
    经济基础决定上层建筑。土地及其经营状况就是农村社会的经济基础，没有土地，农业无法存在，农民也不再是真正的农民。但是，土地并不直接决定农村社会的政治、文化、意识形态的面貌，真正起决定作用的是关于土地分配、土地经营等的土地制度。同样的土地，在不同的分配和经营方式下，可以形成截然不同的社会面貌。所以说，关于分配和经营方式的农村土地制度是农村社会政治、文化、意识形态等的基础。而我国自改革开放以来逐步实行的农村村民自治制度是当前农村政治的集中体现，因此，农村土地制度也在深层次上决定着农村村民自治的状况。所以，完善农村土地制度，可以有力促进村民自治的发展。
 
    当前，我国农村最重要的土地制度就是土地家庭（联产）承包制度。土地承包制度的状况在深层次上决定着村民自治的面貌。所以，完善土地家庭承包制度是促进农村村民自治发展的重要途径之一。要完善土地制度，必须首先把握土地在农村社会的地位，以及土地制度的现状和问题。
 
    土地在农村社会的政治、经济、文化等许多方面都占据着极其重要的地位，其功能也是复杂多样的。土地首先是农民的基本生产资料，是农民最可靠的生活保障，没有土地，农民无法进行农业生产。其次土地还是农民拥有村民身份和权利的象征。在农村社会，一个农民如果没有本村土地，就不能算是本村社成员，也就没有参与村民自治的权利，因此，拥有土地就是农民拥有村民身份和村民权利的象征。
 
    农村土地是村委会的财政基础，是农民行使自治权利的保障。农村社区要真正实现自治，首先必须保证农民自治组织运转起来，当前，绝大多数的村委会运转还要靠土地地租；其次村委会还要为广大村民提供公共服务，而这些服务若没有财政来源是做不到的。
 
    2002年8月，《中华人民共和国农村土地承包法》颁布。依据该法，农民享有土地承包经营权，即占有、使用并享有土地收益权，而土地的所有权仍然掌握在集体组织手中。经过数年的努力，《农村土地承包法》得到了较好的贯彻落实。目前农村第二轮土地承包合同正在执行当中，法律规定的农民各项权益基本都能得到尊重和保护。尤其是近年来国家相继取消了各地的农业税，并进一步按承包面积对农民种粮进行财政补贴。这一史无前例的壮举极大地调动了广大农民的种粮积极性，使一些原本放弃务农而进城务工的农民重新回乡种田，甚至一些当初放弃承包权而转城的市民也想方设法到农村要回土地再耕种。前几年在各地出现的抛荒地现在已经很少见了。
 
    但是，随着社会的发展，经济、环境等的变化，农村土地承包制度在执行的过程中逐步暴露出一些问题。尤其是近年来随着农村经济的发展，农业现代化水平不断提高，以及随着国家产业政策的调整，我国城市化进程不断加快，农村土地承包制度暴露出的问题越来越明显。一些问题如果得不到及时解决，甚至会成为我国经济进一步发展的桎梏。在某种意义上，农村土地承包制度已经到了必须变革的时候。这些问题集中起来，主要有以下方面：
 
    一、面对农业发展的新形势，土地承包制度表现出一定程度的不适应性
 
    众所周知，我国是世界上人多地少的典型国家，按现在的人口，人均耕地不足1.5亩。而在东部人口集中的地区，人均耕地最少的地方甚至只有0.5亩。实行土地承包制度把全国的耕地分成了数以亿计的、面积约1亩大小的“豆腐块”。这一做法在当初并未见出明显不妥，应该承认，在我国经济发展水平低、非农产业不发达、绝大多数农民还必须依靠土地维持生计的情况下，耕地初始配置上的平均分配有其必然性和合理性。但是，为了好坏搭配而形成的耕地地块分散零碎，不仅使垄、坎、沟大量增加，从而减少了耕地的有效利用面积，浪费了宝贵的土地资源，而且直接制约着土地产出效益、农业现代化水平的提高。与20世纪80年代相比，如今农村的变化巨大，这其中有2点最为明显：一是农民的生产经营条件明显改善，农业机械化程度明显提高；二是由于农业条件的改善，效率的提高，导致了我国农村出现了数量庞大的富余劳动力。这两大变化对当前的土地承包制度造成强烈的冲击。一方面，农业机械化是与大规模的农业生产相适应的，如果没有相应的规模，农业机械化就很难发挥出其应有的效率。而我国当前的农业基本谈不上规模经营，因为土地承包制度已经把我国耕地分散为数以亿计的“豆腐块”。在我们调查的皖北农村，有很多农户都因为地块太小而不得不放弃使用农业机械。另一方面，农村大量的富余劳动力亟需从农业生产中转移出去，但土地承包制度却把他们死死地困在土地上，以至于他们哪怕走到天涯海角，到农忙时也要回到自己的承包地上去抢收、抢种。这是我国民工潮形成的重要原因之一。
 
    二、土地承包制度使我国农村土地流动性较差
 
    修订后的《土地管理法》中规定，“任何单位和个人不得侵占、买卖或者以其他形式非法转让土地”。即使法律规定土地使用权可以依法转让，也只是“允许农户将无力耕种的土地在经集体同意并不能擅自改变承包合同的前提下自找对象、协商承包”，“农民集体所有的土地由本集体经济组织以外的单位或者个人承包经营的，必须经村民会议2/3以上村民代表的同意，并报乡镇人民政府批准。”这种对土地承包经营权转让的不当限制直接阻碍着农地资源配置效率的改进，不适应当前农业产业化的需要。按照当前农业发展的形势，应该鼓励农民转让自己的土地承包经营权，甚至可以采取一些奖励措施。这样才能使土地向大户集中，实现土地的规模经营效益。
 
    三、土地承包制度的激励功能不好，导致农民土地使用行为的短期化
 
    农民的土地使用行为短期化，除了因为基层政府对土地承包制度贯彻执行不力外，还因为土地承包制度本身缺乏对农民土地投入的有效激励措施。一方面，土地承包制度明确规定，农民的土地承包权30年不变，可是在具体执行过程中，很少有农民把一块地从开始一直经营到现在的。另一方面，在《土地承包法》里，只有1条涉及农民土地投入问题，即在第4节第26条里说：“承包期内，承包方交回承包地或者发包方依法收回承包地时，承包方对其在承包地上投入而提高土地生产能力的，有权获得相应的补偿。”其他根本没考虑农民土地投入问题，更谈不上对农民的长期土地规划和土地投入给与鼓励、激励。没有制度的保障，农民的土地经营只能是短期行为。
 
    以上诸问题是影响当前农村社会经济发展的深刻原因，从而在深层次上影响着村民自治的健康发展。为发展农村经济，促进村民自治，我们提出以下建议：
 
    （一）完善土地制度，理顺多重关系，为村民自治营造良好环境
 
    长期以来，村民自治组织都陷在错综复杂的关系、矛盾之中，难以自拔，发展步履维艰。最突出的有以下方面：首先是村委会与村党支部的关系，进一步表现为村主任与村支书的关系。村主任负责哪些？村支书负责哪些？或者是村主任管村支书还是村支书管村主任？长期以来，这些问题没有得到解决，以致影响团结，影响工作。其次是村委会与乡（镇）党委政府的关系。这二者之间的关系是村委会最难处理的关系之一，村委会在接受乡（镇）党委政府领导和独立开展工作之间左右为难，而多数乡（镇）党委政府也处理不好对村委会集权还是分权的问题。普遍的状况是村委会独立不足，严重的会沦为乡（镇）党委政府的传声筒，而乡（镇）党委政府普遍集权过度，插手太多。再次是村委会与村民之间的关系，主要是双方的权利义务关系。面对村里的工作，村委会的权利、责任是什么？村民又有哪些权利、责任？这些问题村民搞不清，村委会也没弄明白，因而限于混乱。常见的状况是双方互不信任，村里工作限于停顿。
 
    上述状况严重影响了村民自治组织的自身形象，失去了广大农民的信任。而通过完善土地制度，明确土地关系，我们可以清楚理顺各方关系，促进农村各项工作。如果明确村委会就是集体土地所有权的唯一主体，就不会使许多村民误把承包地当作自己的土地，乡镇甚至区县里也就不会再随意安排村里的土地，并会进一步明确界定村委会和村支部的职责范围，从而为村民自治的有效运行创造条件。
 
    （二）完善土地制度，确立村民自治的财政基础
 
    自2004年以来，我国逐步取消了农业税。这一新变化导致村民自治失去了财政基础，而村民自治的事务不仅没少，反而更多了。除了村委自身的例行事务外，乡镇甚至区县的各种工作都要村委具体落实。村民自治组织陷入了事务众多但却无能为力的尴尬局面。要改变这种局面，就必须使村民自治组织有能力办事。目前来说，最切实可行的办法就是完善土地制度，明确并真正落实土地村民集体所有制。到目前为止，我国《宪法》、《土地管理法》、《村组法》等相关法律对“土地村民集体所有制”的界定都是模糊不清的，甚至是相互矛盾的。这些法律并没有明确规定农村土地集体所有的那个集体是行政村还是自然村，但更多农村地区的习惯还是自然村社所有。而自然村社共同体既不具备合法的财产主体资格，更不具备合法自然主体资格。所以，法律应该明确规定村民委员会就是行使农村土地集体所有权的唯一主体，这样可以理顺各方关系，解决一系列麻烦问题，使村民自治组织真正行之有据，避免过去那种有名无实、有责无权的局面的出现。另一方面，国家取消了农业税，但是农民种地应该向村社缴纳部分土地收益，这是村委会行使土地所有权的体现。当然，缴纳多少应该由农民集体决定。农民缴纳的部分土地收益相当于土地租金，就成为村民自治组织的财政基础，成为村民自治组织长期运转和提供公共服务的保障。
 
    （三）完善土地制度，增强村民自治的物质基础
 
    村民自治组织要能真正为农民集体办好事、办大事，不断提高农民福利，就必须有强大的物质基础才行。而要有强大的物质基础，就必须搞好、搞活农村经济。当前来说，完善土地制度，解决土地制度的问题仍是搞好、搞活农村经济的根本办法。根据农村土地制度的状况和存在问题，要在完善现有土地承包制度的基础上设法使土地向大户集中，向种田能手集中，开展规模经营，把那些不会种田、不能种田和不愿种田的人从农业生产中分离出去；要继续坚持土地承包制度长期不变，严厉惩治那些非法收回农民土地承包权、随意调整土地的单位（部门）和责任人；要想方设法鼓励、引导农民采用科学的、先进的现代农业技术设备，帮助他们制定长期的、科学的土地经营规划，支持、奖励他们的农业投入。只有搞活、搞好农村经济，村民自治组织有了雄厚的物质基础，才能为村民办好事、办大事，改变现在“无钱办事”的局面。只有能为村民办好事、办大事，不断提高村民福利水平，村民自治组织才能增加吸引力，提高凝聚力，从而走上健康发展的道路。
 
    参考文献：
 
    1、农村土地承包法[M].中国法律出版社,2005.
    2、钱忠好.农村土地承包经营权产权残缺与市场流转困境:理论与政策分析[J].管理世界,2002(6).
    3、中共中央政策研究室,农业部农村固定观察点办公室.对第二轮土地承包工作的观察分析[J].经济研究参考,1997(73).
    4、我国村民自治存在的问题与对策探讨[EB/OL].http://fw.056700.com,2006.
    ＊本文系中华全国供销合作总社《基于农村土地制度的村民自治现状与发展研究》课题（编号

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