提升粮食宏观调控的基本思路和对策研究

提升粮食宏观调控的基本思路和对策研究

    粮食安全事关区域性国际城市建设的大局，事关经济社会发展的大事，责任重大。为此提出以下思路和对策。

    一、坚决落实粮食行政首长负责制，守住自产粮食的底线不突破

    （一）坚决贯彻执行粮食行政首长分级负责制

    1995年《国务院关于深化粮食流通购销体制改革的决定》明确提出了粮食行政首长负责制，保障粮食安全是各级政府的重要责任，也是一项重要制度。粮食安全的基础在基层、在县区政府。全市上下要继续坚定不移地贯彻落实粮食行政首长负责制。各县（市）区人民政府、五个开发区管委会行政“一把手”和各有关部门负责人要高度重视粮食流通工作，切实加强领导，进一步充实和完善粮食行政首长负责制领导小组，明确任务，分工负责，密切配合，切实担当起稳定地方粮食生产和保证粮食市场供需总量平衡的责任，担当起规范粮食风险基金管理和保证储备粮数量真实、质量完好的责任，担当起确保粮食购销企业改革取得实质性成效和推进粮食流通产业发展的责任。各县（市）区人民政府、五个开发区管委会和市有关部门，要进一步增强粮食行政首长负责制的考核落实工作。要做到横向到边，纵向到底，全过程动态跟踪、全方位督促检查、全体系量化考核，不断提高制度落实的效能水平。

    （二）稳定粮食产量，保持自给水平

    保证粮食安全的关键是增加粮食产量，提高自给水平，不折不扣地贯彻落实最严格的土地保护政策；加强农田水利基础设施建设，努力提高科技对粮食生产的贡献率，不断增强粮食综合生产能力，稳定和发展粮食生产，努力提高自给率。我市粮食播种面积要稳定在**万亩，粮食总产量要稳定在10亿公斤左右。

    （三）保护和调动农民种粮积级性

    保护和调动农民种粮积级性的作用。贯彻落实好对种粮农民实行直补、良种补贴、减免农业税等政策措施，调动农民的种粮积极性，切实保护并提高粮食综合生产能力。认真落实对农民直接补贴和粮食最低收购价格政策。对农民的直接补贴要真正落实到种粮农民的手中，真正起到保护和调动农民种粮各级性的作用。

    二、加大财政投入、制订扶持政策是粮食宏观调控的重点

    （一）粮食风险基金完善的政策措施

    粮食风险基金为粮食储备提供强有力的资金支持，完善的风险基金制度是粮食储备吞吐调节、有效运行的财务基础。对承担签订收购合同、执行合同收购和保护价收购业务的仓储企业支持的手续费，为平抑市场粮价而发生的价差支出，储存粮食占用资金的利息支出、储存费用等支出都要从粮食风险基金列支，因此，粮食风险基金制度是否健全、粮食风险基金数量多少及粮食风险基金的使用直接关系到政府储备粮储存保管和销售能否按制度运行。粮食风险基金实行财政专户管理，各级财政部门在同级农业发展银行设立粮食风险基金专户，不得在其他银行开户。各级政府配套的资金由同级财政统筹拨付到在在农业发展银行设立的专户，地方财政部门会同粮食部门通过粮食风险基金专户，将粮食风险基金补贴资金逐级拨付到粮食企业。

    （二）提高粮食风险基金的使用效率，建立粮食市场价格调节基金

    我市是全省粮食消费的主要城市，随着工业化、城镇化进程的加快及外来人口的不断增加，自给率减少；外调率增加，粮食供需缺口逐年拉大，消费量逐年增加，粮食外调的依赖性越来越大。为保障全市粮食供需总平衡，一是要在国内粮食主产区建立粮食收购基地；二是要建立以奖代补政策以激励粮企调粮入昆。为此，为增强政府调控价格的能力，根据省政府2010年11月25日第四十九次常务会出台的20条稳定物价的政策措施，尽快建立市级粮食价格调节基金，创新粮食风险基金的管理和使用范围。完善对粮食产销合作的扶持政策，加大财政补贴、税收优惠、信贷支持及奖励力度，充分调动企业调集粮食的积极性，激活购销、活跃市场。

    （三）扶持粮食流通产业发展的政策措施

    粮食流通产业体系建设是我市区域性国际城市基础设施建设的重要组成部分，坚实的粮食流通产业体系是国际城市建设和宏观调控的重要保障和有力支柱。对列入《昆明市“十二五”粮食流通产业发展规划》的重点建设项目，各级人民政府、开发区及有关部门要在规划用地、项目选址、手续报批等方面给予优先安排。要大力筹措资金，保证建设项目的需要。一是积极争取国家和省的资金支持；二是市酌情适当安排以奖供补或贴息资金；三是县（市）区建设项目，当地政府要加大扶持，资金要足额安排到位，不留缺口，以确保建设项目的顺利推进。四是对地方粮食储备企业要给予与中储公司同等的税收优惠政策（即：免征土地使用税、房产税、印花税，营业税、补贴收入部分不计征所得税等）。

    三、进一步完善粮食储备调节体系，增强宏观调控能力

    粮食储备制度是粮食宏观调控的重要手段。随着粮食购市场化改革的不断深入，粮食储备在宏观调控中的作用日渐明显。要结合我市粮食储备制度的发展变化情况，认真总结我国建立储备制度以来，特别是建立地方储备粮制度以来的经验，不断改革和改进存在的问题，使我市粮食储备制度进一步完善，在粮食宏观调控中发挥更加积极的作用。

    （一）完善地方储备规模

    各县（市）区人民政府和五个开发区管委会要根据人口普查新的数据结果，结合辖区内农业和城镇人口的结构数量，分布以及粮食的供需状况，按照“产区保持3个月销量、销区保持6个月销量”和“粮食供给比较薄弱的产销平衡区，可比照销区确定地方储备规模”的规定，进一步核实地方储备粮规模，并逐步充实到位。五个开发区要按政策规定，建立地方储备粮食制度，认真落实储备粮食的规模，也可从实际出发参照五华、盘龙区建立地方储备粮的措施办法，予以落实。

    （二）创新机制，实行地方粮食储备管理灵活的新机制

    以科学发展观为指导，立足实际构建符合我市市情的粮食储备制度和机制，是确保我市粮食安全，增强宏观调控能力，促进全市经济又好又快发展的重要保证。

    1．实行部分动态储备管理试点

    要按照《国务院关于完善粮食流通体制改革政策措施的意见》（国发〔2006〕16号）精神要求，以促进地方储备粮体系建设，确保全市粮食安全为重点，不断创新储备粮管理机制，规范地方储备粮管理，按照分级负责的原则，进一步落实地方粮食储备计划，确保储备规模到位。在我市地方储备粮总规模中已基本形成了战略储备、应急储备和调控储备（动态）储备比较合理的三种手段，在不断加强三种手段的同时，在总规模不变的情况下，按市级储备规模的**%比例建立适时轮换的市场调控（动态）储备规模，并使之常态化。再是，根据实际需要适当增加中低价位的稻谷储备数量。

    2．确定粮食购销企业库存量作为粮食安全的有效补充

    根据《粮食流通管理条例》的规定，从事粮食收购、加工、销售的经营者，必须保持必要的库存量，并明确规定最低和最高库存的具体标准。规定最低库存量，是为了防止在粮食供过于求、价格下跌时，粮食经营者不收购、存储粮食，造成农民卖粮难，谷贱伤农，损害种粮农民利益；规定最高库存量，是为了防止在粮食供不应求、价格上涨时，粮食经营者囤积居奇、垄断或者操纵粮食价格，损害消费者利益。通过限定粮食购销企业库存量，使全社会粮食保有一定库存量，是对全市粮食安全的有效补充。

    3．建立储备粮管理费用正常增长机制

    要根据物价上涨和储备粮管理需要，由发改、财政和粮食部门制定储备粮费用管理办法，建立储备粮管理费用正常增长机制，适时测算储备粮管理费用，以保证粮食储备企业能正常开展工作，确保储备粮存储安全，以满足宏观调控的需要。

    （三）继续完善粮食储备调节体系，增强政府宏观调控能力

    1.逐步调整地方储备粮布局和管理模式，改善储备粮品种结构

    当前粮食库存品种结构与粮食消费需求结构不适应的矛盾，加剧了粮食市场稳定的风险。因此，要按照《国务院关于完善粮食流通体制改革政策措施的意见》中“改善储备粮布局和品种结构，大中城市要适当增加成品粮油储备。”调整地方储备粮布局，适当增加应急成品粮储备，改善储备粮品种结构，增强政府宏观调控能力。

    鉴于当前县（市）区地方储备粮管理点多、面广，零散的问题特别是一些县对储备粮管理的小、散、弱状况，不利于粮食宏观调控的统一性；不利于管理的规模性；不利于管理的规范性和比较效益的成本性。为此，地方储备粮的统一集中管理又将成为今后发展和管理的最终目标。但现行实行统一集中管理涉及到各方面的利益，矛盾甚多，难以操作。有鉴于此，当下可提前设计目标方案，分阶段来渐近实施。近期可研究按县(市)区一、二、三板块分类，拟实行“宜统则统、宜分则分、统分结合”的混合管理模式。即：首先对一、二板块的县（市）区地方储备粮实施集中管理，对第三板块的县继续维持自行管理的办法。这样做可为全市建立统一管理的模式做好前期探索和积累一定的基础。需要强调的是地方储备粮的统一集中管理是一项涉及面广、政策复杂，操作困难的系统工程，必须慎重和稳妥进行。

    2.进一步完善储备粮应急动用预案

    要根据《昆明市市级储备粮油管理办法》、《昆明市储备粮油轮换管理办法》和《昆明市市级储备粮油仓储管理办法（试行）》，进一步完善储备粮应急动用预案，对应急措施、部门职责，粮食质量安全、检化验跟进，政策协调，资金、运力设备保障等环节进行了细化，确保各级储备粮在调控需要时调得动、调得出、用得上。

    3.建立农村储备粮体系，提高应急保障能力

    粮食储备是国家和地方政府掌握的后备物资力量，是粮食商品流通宏观调控最直接、最有效的手段之一。但是，当下城镇和农村居民“吃粮依赖市场”的情绪滋长扩散。特别是农村农户储备粮体系的建立必须引起高度重视。这就要求我们必须抓紧时机，根据国家和本区域内粮食总体流通规模，逐步建立和完善粮食仓储设施及管理办法，建立农村农户粮食储备，真正做到藏粮于民、形成中央、地方和农村三个层次的储备体系，以满足紧急情况下粮食供应的需要。

   4.创新思路，强化储备粮仓储管理工作

    要深入开展“一符四无”粮仓活动。认真贯彻执行国家、省制定的各项管理制度和技术规范。加强国家粮油库存的管理，正确理解和执行在变化了的新形势下开展的“一符四无”粮库活动，确保帐实相符，安全储存，继续执行一些行之有效的保管制度和方法，推行规范化管理。努力使管理水平上一个新台阶。要加强储备粮承储资格的认定工作，一律实行“准入制度”。储备粮代储计划要向具有仓储管理及设施优势的企业倾斜。

    市、县粮油仓储管理部门，要以保粮先进单位和储备库为龙头，开展示范活动，带动面上的保粮工作有序进行。“四无粮仓”工作要坚持经常化、持久化，不断巩固和提高质量，“一符四无”粮库比例仍应保持在95%以上。此外要进一步强化安全责任制，做好“六防”安全工作，严格执行《粮油仓库管理办法》和《粮油储藏技术规范》。对过去行之有效的粮性检查制度、分析会、存粮普查，“一符四无”粮仓鉴定等做法要坚定不移地坚持下去，这样能及时发现问题解决问题，把事故隐患消灭在萌芽状态之中，确保存粮安全无事故。

    5.不断提高地方储备粮管理的综合效益

    建立面向市场的储备粮轮换经营机制，有利于降低储备粮轮换经营成本，促进轮换任务顺利完成，同时也有利于市场的稳定。

    第一，要根据粮食生产和市场价格规律，调整储备粮轮换期。按照不同的品种，玉米、稻谷轮换期由二年调整为二年半；小麦轮换期由三年调整为三年半。这样有利于根据生产和市场价格规律，低储高卖，减少储备粮轮换的亏损，减轻财政负担和储备粮轮换的压力。

    第二，为了确保储备粮轮换任务的完成，要建立轮换的市场运作方式。一是研究市场营销策略，根据全国粮食流通与宏观调控需要构筑市场营销体系，占有相应的市场份额。二是利用自身优势，采用两头订单，联接上、下游产业(粮食生产与加工)，形成完整物流链，既保证轮换的购销渠道畅通，又有利于市场稳定。三是在全国大的粮食集散地逐步建立大规模吞吐调节的操作“平台”。这些地方由于各种粮食(国内、进出口)大量集散，又是两个市场的接轨点，市场变化快，粮价对全国市场有导向作用，正是储备粮进行市场调节最为敏感的舞台，对整个国内粮食市场影响事半功倍。

    第三，积极发挥粮食批发市场和期货市场对储备粮吞吐轮换的积极作用。粮食批发市场和期货市场的价格对粮食供求十分敏感，更为重要的是可以影响社会公众对粮食价格的预期。因此，储备粮在粮食批发市场直接吞吐轮换，不仅可以减少环节，降低轮换吞吐成本，而且效果更为直接和有效。所以，要重点培育一批运行规范的区域性粮食批发市场，完善市场功能，实现交易方式创新，严格市场管理制度，为储备粮的高效吞吐轮换创造市场条件。在此基础上，还要研究利用期货市场的功能，开展储备粮的套期保值，开辟储备粮食吞吐轮换的新渠道。

    第四，建立粮食储备管理的信息系统。储备粮无论是在经营管理，还是宏观调控，必须建立起反应灵敏、信息准确的计算机网络管理系统。首先是管理信息，主要是储备粮的收购、销售、调拨、储存、进出口以及分库点、分品种、分价位、分年限、分仓位的统计信息。其次是市场信息。要加强市场调研，建立高效的信息网络，准确及时掌握国内外市场变化趋势，为事前主动调控及时进行预报预警，提供决策依据。为此，粮食行政管理部门和粮食储备库要实现粮食市场信息网络的管理，与全国主要粮油批发市场、期货市场、重点集贸市场、直属粮库、代储库以及有关国际国内组织、信息机构进行计算机联网，及时收集、整理、加工信息，加强对国内外粮油市场行情动态分析研究，把握储备粮动用的最佳时机，进行合理运作，提高储备粮的管理效益和调控效率。

    四、完善粮食市场体系，保障粮油市场供应

    （一）加快现代粮食市场体系建设。做好粮食市场体系建设规划，重点推进省粮油批发交易市场（昆明市粮油购销公司五里多粮油市场搬迁项目）为龙头的项目建设，做强省粮油批发交易市场，拓展市场功能，建设成为区域性、专业性，集粮食交易、电子商务和期货市场为一体粮油批发交易中心。要按照“投资主体多元化，经营主体多样化”的原则，积极培育和发展多种所有制粮食市场主体从事粮食收购和经营活动，引导多元投资主体投资各类粮食交易市场。

    （二）加强粮食物流体系建设。以打造全省最大的粮食集散地及面向东南亚、南亚的粮食物流枢纽为目标，培育一批装备水平高、市场竞争力强的现代粮食物流企业。重点支持推进我市“十二五”重点建设项目——昆明市凉亭粮食转运迁建项目的建设，该项目投资金额**亿元，年中转粮食**亿公斤。集粮食物流、加工、储藏、交易、金融服务为一体的全国物流节点工程。迁建项目要按照“政府主导、国资为主、市场运作、粮企参建”的原则，创新思维，把握粮食流通产业集聚的有利条件，从规划、设计、建设入手，将项目打造成为集粮食市场、加工、仓储、物流、信息、检测及金融服务为一体的现代粮食流通产业集群，成为全国粮食物流的节点。全面提升省、市粮食物流发展水平。

    （三）积极发展粮食服务业，加大粮食销售网络建设。粮油零售是市场的基础，各县（市）区人民政府、五个开发区管委会和市级有关部门要支持粮食企业整合传统粮食购销资源，发展粮油销售网络（超市、便民店、连锁店等现代流通业态），拓展粮油产品流通渠道和粮食行业服务领域。“十二五”期间全市规划建设100个左右的粮食零售应急保供网点，县（市）区、开发区要按城镇供应人口（含流动人口）每5万人左右设1个直销点的要求，建设好粮油零售保供网点。

    （四）加强市场分析预测工作，建立和完善粮食安全预警系统及应急机制，保持粮食市场基本稳定。进一步健全和完善粮食价格监测预警机制，充分发挥价格监测点的作用，及时掌握、分析、预测粮食市场供求和价格动态变化情况。加大专项检查巡查力度，认真贯彻《价格违法行为行政处罚规定》，严肃查处捏造涨价信息、哄抬价格、串通涨价等价格违法行为，坚决查处不执行政府定价和临时价格干预措施的行为。健全粮食应急组织领导体系及工作机制，加强应急队伍的培养，健全应急信息发布制度，切实提高应急保障水平。加强粮食应急加工、供应和运输网络建设和维护。对列入应急网络的指定加工和销售企业，各级政府要给予必要的扶持，增强粮油应急保障能力。健全完善军粮统筹供应及特殊群体的粮食供应保障制度，保证贫困人口和低收入阶层等对粮食的基本需要。

    五、完善粮食行政执法监督保障体系

    （一）继续深入贯彻落实《云南省〈粮食流通管理条例〉实施办法》，健全粮食行政监管机制，完善粮食流通监督检查制度，细化执法规程和工作标准，明确执法责任；加大县级粮食行政管理部门行政执法机构、人员和经费的落实力度，为规范粮食执法行为打下坚实基础。

    （二）进一步加快对粮食市场的监管，完善粮食收购市场准入和退出制度，加强对已经取得粮食收购资格经营者的指导、服务和监管，定期进行审核，切实规范粮食市场秩序。切实规范粮食市场秩序。

    （三）建立健全粮食质量标准和检验检测体系，为我市开展粮食行政执法和粮食质量安全监管提供有效的技术支撑。加强粮食质量安全监督抽查，严把粮食质量安全关，严禁不符合质量和卫生标准的粮食流入口粮市场。重视发挥粮食行业协会的自律作用，切实维护粮食流通市场秩序。

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