政协盘活存量土地促进优二进三情况调查报告

盘活存量土地、促进“优二进三”，就是改造优化低效利用的工业用地和淘汰落后产能的工业用地，提高土地利用效率，或是根据城市规划要求，将原城区工业用地退出工业项目用于发展第三产业。这对于提高土地节约集约利用水平、促进产业转型升级、发展现代服务业、解决小微企业用地难，具有重要的现实意义。

5月开始，市政协组成专题调研组，由赵思平副主席牵头，台联、侨联和经济界别联合互动，通过部门走访，企业调查，座谈讨论，调查表发放等形式，对于如何盘活我市存量土地，促进“优二进三”进行专题调研。现将调研情况报告如下：

一、我市存量土地现状及利用情况

目前，全市有工业片区37个，其中平原地区29个，沿海地区4个，山区4个。随着经济社会的发展和城市化的快速推进，原有的一些工业片区已被居民区、第三产业场所包围，原先作为工业用房的门面房已大部分变更功能，成为第三产业经营用房和办公用房。特别是上世纪八十年代末九十年代初以来沿104国道线发展的工业片区，这些现象尤为突出。据工商登记资料显示，在市区宁康西路及汇丰路路段经营的企业473家，其中从事二产的只有126家，其他均为三产服务业，或部分处于半闲置状态。柳市外向型工业园区内，34家企业中仅有13家企业用地全部用于企业生产或者销售中心用房，其余21家都是部分或者全部用于商住用房及餐馆宾馆等服务业。虹桥镇东街工业片区，已成为商业中心，不再适合工业企业发展。北白象镇白塔王、西樟工业区同样存在这种现象。而对于一些仍在生产的工业企业来说，由于受制于占地面积及周边环境，发展空间大受影响。如市区汇丰路一带的工业企业，涉及工业电器、电子元器件、服装、机械、电镀等行业，其中，大的企业占地只有10.6亩，小的占地仅1.46亩，虽然这些企业扩大生产规模及改造升级的愿望十分迫切，但受制于城市规划调整以及企业搬迁安置困难，只能维持现状，无从发展，与周围生活区的环境更是不协调。

近几年来，我市积极通过各项措施有效盘活存量土地。2008年以来，我市先后出台了《“退二进三”工作试点方案》、《“退二进三”暂行办法》和《xx市“退二进三”实施办法》，将已不适应城市建设要求的工业用地转变用地功能，用于发展商业、娱乐、宾馆、科技、教育、卫生、文化、体育等第三产业（地产开发和住宅建设除外）。据有关部门统计，我市已实行“退二进三”项目30个，初步审核通过24个，涉及存量用地171.02亩，共计投资xx亿元。今年，我市又出台了《关于加快建设省级工业强市的实施意见》和《关于鼓励乐商创业创新促进实体经济发展的若干意见》，以亩均实缴税收为依据，实行分类管理，加大对亩产效益高企业的扶持力度，要求亩产效益低的企业限期整改提升。同时，探索推动土地“二次开发”，努力盘活低效利用和闲置土地，挖掘用地潜力，为优势企业和优质项目腾出发展空间，形成全市工业企业创先争优、以亩产论英雄的良好氛围。

二、我市盘活存量土地存在的问题

（一）底数不清

调研发现，近年来全市范围内已逐渐认识到对盘活存量土地的重要性，但仍未引起足够重视，很多部门和用地单位一提到新项目就是考虑新增土地，没有考虑现有闲置土地和利用不充分、不合理、产出低的土地，导致工作方式仍然停留在只盯增量、未盯存量层面，对存量土地底数更是不清。如2011年我市把加大转而未供土地清理工作作为年内“六大任务”之一，今年又将土地开发提速利用提效专项行动列为我市破难攻坚八大行动之一，但这些行动只针对转而未供、供而未用、用而未尽的新增土地，而不是低效、落后产能和因城市规划调整不适合工业生产的存量土地。同时，相关部门没有专门的存量土地数据资料，各镇（街道）也没有梳理出辖区内可用的存量土地。调研中，调研组制定了相关调查统计表发放给7个镇（街道），均没有具体数据提供上来，仅有一个街道提供不具体不完整的数据，他们反映最多的仍然是新增用地指标太少，对于存量土地盘活考虑不足，普遍存在畏难情绪。

（二）缺乏规划引导

我市《“退二进三”暂行办法》虽已出台2年多，但只确定了由市发改局组织制定工作规程、市住建局划定中心城区“退二进三”实施范围和市国土局制定土地出让金收缴办法，尚未充分考虑与城市规划、土地规划和经济发展规划相结合，对于区域、企业“退二”后“进三”方向没有具体规划和有序引导，导致腾出的存量土地用途方向没有一个明确的概念，“退二进三”工作进展不快，成效不大。调研发现，由于政府缺乏统一的规划引导项目，大部分占地面积不大的“退二进三”企业，存在单独开发项目迷茫，但连片开发，不同企业之间的利益又难以协调统一的问题。如柳市外向型工业园区，有11家企业26亩地拟“退二”，但因各企业主持不同意见，开了五次协调会，仍未达成统一“进三”意见。

（三）缺乏科学激励政策

虽然我市出台了一些“退二进三”政策，但只针对企业自身行为，对全市盘活存量土地优二进三方面，缺乏一套完整的可操作性的政策。如104国道线宁康西路一带工业企业用地性质为划拨用地，转为商业三产用地，要经过划拨转为工业用地再转为商业用地两道程序，企业要交两笔土地出让金，缺乏激励措施，使得企业宁可临时租用给三产。另外对于不同类别工业企业的现状，没有针对性的措施，致使盘活存量土地困难重重。如对于低效利用土地的工业企业自行改造或经转让、入股等流转土地使用权，相邻低效利用土地的企业联合成片集中改造，社会资金投资参与改造低效利用的工业厂房项目，多宗工业用地合并进行成片开发涉及边角地、夹心地，低效利用的工业厂房通过政府收回或收购而退出土地，需异地复建等不同类别问题，缺乏具体的有效的激励机制，造成盘活存量土地的严重滞后。

（四）土地利用变更缺乏管控

根据规划、国土部门的职责要求，对擅自改变土地用途的，不管规模大小，都应予以处理，最高处罚可以收回土地使用权。但由于涉及部门众多、自各方阻力较大等原因，我市擅自改变土地用途现象较为普遍。如柳市外向型工业园区内21家企业已经是部分或者全部用于商住用房及餐馆宾馆等服务业。又如104国道线宋湖、盖竹等工业片区，随着城市的扩展，定位已经越来越模糊，宁康西路和汇丰路已逐渐成为第三产业发展的活跃地带。一些转产企业不是开KTV酒吧就是宾馆足浴店，竞争激烈，收益不高。“欧洲城洗浴场所”、“缤纷时代国际娱乐会所”、“世纪皇宫KTV”、“A8迪吧”、“东海假日宾馆”、“大世界假日宾馆”，还有多家车行和超市，它们所使用的场地均是租赁上述工业片区的厂房和办公楼。虹桥镇镇西工业片区内工业企业擅自转产也同样不是开KTV就是洗浴店。低廉的工业地价和高昂的办公租赁价格，使得国有土地资产存在着严重流失的问题。

三、几点建议

（一）摸清存量土地底数

我们在大力拓展发展空间的同时，要更加注重土地要素的节约集约利用，在增量不足的情况下，盯住存量，着力盘活存量土地，走内涵挖潜的集约化城市建设之路。建议市各有关职能部门和各镇（街道）进一步提高对盘活存量土地的认识，科学界定存量土地的范围，如按产业调整、城乡规划、环保等要求进行改造的工业用地，布局零乱、土地利用效率低下的工业用地，因城乡规划调整、需实施产业优二进三的工业用地等；通过逐一清理，摸清存量土地的家底，及时准确掌握新增存量土地情况，建立存量土地相关台账。同时，探索“以图管地”制度，将存量土地的面积、分布状况、权属、用途及容积率、建筑系数、投资强度等利用情况都标注上图，形成全市城镇土地利用现状图及分析专题评价图。

（二）做好盘活存量土地区域规划引导

在国土部门搞好全市经济社会发展用地的总量控制，做好新一轮土地利用总体规划修编工作的基础上，进一步完善土地利用规划体系，制定好存量土地区域优二进三具体规划。盘活存量土地区域规划应与经济和社会发展规划、城乡体系规划及产业发展规划相协调、相适应。对可盘活的存量土地，政府要组织相关部门进一步调查研究，尽快制订详细的盘活计划和盘活路径，进行全盘考虑，统筹安排，逐步盘活，并妥善处理好盘活存量土地与增量土地的关系，盘活存量与稳定市场的关系，盘活存量与企业改革的关系，盘活存量与解决历史遗留问题的关系，合法建筑与违法建筑的关系，等等。在规划充分引领的情况下，先易后难，做好存量土地优二进三迫切区域的试点工作。如沿104国道线宁康西路段，结合金融改革和充分考虑该片区娱乐业发达的现状，完善布局，打造我市金融一条街和娱乐一条街；柳市外向型工业园区，结合打造柳白新城这一有利契机，依托该区“一城五中心”，统一策划，统一分配资源，打造一个高品质的生产性服务业集聚区。充分考虑“退二”产企业搬迁问题，对于符合工业产能要求的，应制定措施尽快安排入驻工业园区或者标准厂房；对于产能落后、环境污染大的，应建立好退出机制，或引导其向高新技术行业发展。同时，对批准建设新址厂房的生产企业，要做好其城区内老厂房的“退二进三”。

（三）出台盘活存量土地科学政策

在对全市存量土地全面调查以及做好规划的基础上，制订“盘活存量土地优二进三”专项政策。对于属优二性质的存量土地企业，要结合产业升级，鼓励其开展“挖潜节地”，实行零土地技改，并及时做好新建项目验收工作。如企业新上项目主动利用自有存量闲置、空闲土地的，对新上工业项目通过兼并、收购、合并、转让等方式取得存量出让国有土地使用权的，企业建成的多层标准厂房、闲置厂房自主经营或者进行出租的等。对于属进三性质的存量土地企业，通过灵活设置用地性质变更办法和设定土地出让金分成办法等措施，确保其向现代物流、金融服务、信息服务等现代服务业上发展。将盘活存量土地列入镇（街道）年度计划，对工作成效显著的镇（街道），在下年度经营性用地指标中给予适当倾斜；未完成利用任务的，扣减下年度建设用地计划指标。探索建立存量土地收益金“收支两条线”程序，用于各镇（街道）工业扶持和城镇基础设施建设，提高各镇（街道）积极性。通过行政、经济、法律的综合杠杆手段，在统一规划，统一协调，发挥政府主导作用的同时，充分发挥市场配置工业用地的基础性作用，探索政府企业集体等多种投资开发模式，积极引导和鼓励社会资金、地产开发企业参与改造低效工业用地，投资工业地产。

（四）加强存量土地利用监管力度

建立公示和监督制度，存量土地优二进三项目审批前，应向社会公示，并加强对项目的监察力度，依法保障各项目相关主体的合法权益。相关部门在办理存量土地建设项目开竣工重约、追加容积率、土地转让、土地抵押等手续时，一并审查该宗土地的批后使用情况，进行全程监督和定期监察，如发现违规违约使用土地行为的，要先按有关法规文件要求进行查处，再按规定办理相关手续。根据不同地块的实际情况和闲置低效利用的具体成因，采取有针对性的措施分别制定处置计划，如采用收回土地使用权、停办土地抵押登记、调整项目、嫁接引资、收回储备等分类进行处理。把存量土地的清理作为一项日常工作，定期进行存量土地动态监测报告，为政府适度调整制定有关政策提供依据。建立我市“优二进三”专门领导机构，抽调各职能部门专门人员，联席研究解决问题，明确职责分工。柳市、北白象、虹桥等重点工业集镇对应建立相关办公室，协调推进。对一些擅自变更土地用途的企业，要加强有序引导及相关整治，制定限制性措施，如采取补交土地收益金，停止办理土地及其地上附着物抵押手续，停止企业名称、法定代表人、股东、经营范围、注册资本等登记事项的变更等，确保这类企业回归到优二进三的正规程序上来。

（五）构建盘活存量土地保障机制

要科学组织实施盘活工作，营造高效的行政服务环境。要统筹谋划，加强领导，建立协调和集体决策制度、定期督查通报制度。相关职能部门要各司其职，主动协调配合，加大协调对接的力度，妥善处理好各类矛盾和问题，形成工作合力。减少审批事项，简化审批程序，缩短审批时限，削减申报材料，涉及盘活存量土地项目，应当采取提前介入、并联审批等方式加快办理。在有关法律、法规和规定要求的范围内，建立财政奖励专项资金，制定实施优惠政策。同时要加大宣传力度，在全社会营造节约集约用地的浓厚氛围。
 

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