从异地高考改革出发,抵达教育公平

[摘要]异地高考改革既是国家的政策规定，也是教育改革与发展的内在要求，更是民众对教育公平的诉求。异地高考改革是高考制度改革的关键环节，是实现教育公平的重要举措。异地高考改革不仅仅是教育领域的问题，也是社会领域的问题，涉及户籍制度、人口管理诸多方面的内容，单从某一个方面入手无法完全解决异地高考改革中存在的问题。因此，在制定合理的异地高考准入制度的同时，要改革高等学校招生考试制度和高考录取制度，要促进优质高等教育资源的均衡配置，以完善异地高考政策，促进教育公平的实现。

[关键词]异地高考；制度改革；教育公平

[中图分类号]G632 [文献标识码]A [文章编号]2095-3712（2013）19-0001-05[作者简介]马晓微（1987—），女，河北保定人，东北师范大学农村教育研究所教育原理专业在读硕士，研究方向：农村教育。

高考是衔接基础教育与高等教育的关节点，是沟通中学与大学的桥梁。高考制度改革的公平性与合理性决定学生能否平等地享有高等教育的受教育权。开放异地高考，让学生拥有平等地接受高等教育的机会，是我国高考改革的必然趋势。

早在2010年12月的国家教改试点中，山东、湖南和重庆成为首批异地高考试点，但改革效果不明显。随着异地高考改革的呼声越来越高，2012年8月30日，教育部发布《关于做好进城务工人员随迁子女接受义务教育后在当地参加升学考试工作的意见》（以下简称《意见》）。《意见》规定，各省、自治区、直辖市根据本地实际情况在2012年年底前出台随迁子女升学考试方案。[1]由于即将出台的方案涉及异地高考的问题，也被称为“异地高考方案”。随后，各地陆续出台异地高考方案。黑龙江最先在2013年普通高校招生考试报名工作中明确规定异地高考的报名条件，备受关注的北京和上海在《意见》规定的截止日期前一天同时出台异地高考方案。虽然异地高考改革的步伐缓慢，但这是保障进城务工人员随迁子女受教育权利，促进教育公平的重要举措。

一、教育公平的内涵

教育公平是国家在社会发展与建设中的基本价值取向，是社会公平在教育领域内的深入体现。一般来说，教育公平表现为权利公平、机会公平、规则公平、效率公平和分配公平等方面。

西方国家最早提出教育公平思想的是柏拉图。他认为，教育应该使每个人特有的能力得到发展，使个人能力以有益于国家的方式去发展。亚里士多德也提出通过法律保证自由民的教育权利。我国古代教育家孔子“有教无类”与“因材施教”的教育主张，体现了朴素的教育公平思想。近代的教育公平是资产阶级的平等思想在教育领域的集中体现，反映新的生产关系对教育制度提出的新要求。[2]瑞典教育家托尔斯顿·胡森（T.Husen）认为教育公平即“教育机会均等”，包括教育起点公平、过程公平和结果公平。教育起点公平，指入学机会均等，人人都有受教育的权利和平等地享有受教育的机会；教育过程公平，指教育条件的均等，提倡让每个学生有机会享受同样的教育；教育结果公平，强调学业成功机会的均等，教育最终使每个学生拥有机会充分发挥自己的潜能。

由异地高考引发的教育公平问题实质上是民众对教育起点公平的诉求。目前，高考公平性仅体现为省域内考生之间的公平，各省之间高考录取人数和录取率存在巨大差异。这种大学入学机会的差异表明“分数面前人人平等”并非现实。在《意见》出台之前，学生参加高考需要在户籍所在地报名、参加考试，按户籍所在地公布的招生计划填报志愿，并适用户籍所在地划定的高考分数线参加录取[2]。这一定程度上成为进城务工人员随迁子女在迁入地接受优质教育的阻力。但是若在短期内完全放开异地高考的条件限制，对于进城务工人员流入地的考生而言，他们也面临着教育资源被挤占、受教育机会减少、高考压力增大的困境。要做到既保障进城务工人员随迁子女的受教育权，又保障进城务工人员流入地考生的教育权利，需要平衡不同利益群体的关系，以实现真正的教育公平。异地高考问题的解决成为我国高考制度改革面临的重要课题。

二、异地高考引发的教育公平尴尬

近年来，异地高考俨然成为教育公平的标志性事件。实行异地高考，主要是为了解决外来务工人员随迁子女的教育问题，让他们拥有享受迁入地教育资源的机会，获得与迁入地考生同等的高考资格。截至2013年1月9日，全国除西藏之外，已有30个省市区公布了异地高考的方案。社会各个阶层对此展开了激烈的讨论，不同群体各执己见。异地高考已经不是单纯的教育问题，而是一个备受关注的社会经济问题。加快异地高考制度改革，既是人民群众对教育公平的期待，更是教育改革的内在需求。但是，各地区异地高考政策在实施过程中存在诸多问题。正如杨东平所言：“异地高考是一个‘知易行难’的问题，理论和实际一定存在落差，这一改革不可能一蹴而就。”[3]

（一）取消户籍能解决异地高考的问题吗？

2012年10月24日，包括高校专家在内的15名公民联合写信给总理表明他们的心声，他们建议取消学生在户籍所在地参加高考的一系列规定，实施全国统一高考政策。他们所代表的这个群体认为，我国的高考制度虽然不断地改革，但是一些关键性的问题却始终没有得到根本改善。严格的户籍制度使进城务工人员随迁子女参加迁入地的高考报名、考试和录取都十分困难，户籍成为随迁子女在流入地升学的绊脚石。但是与此同时，屡禁不止的“高考移民”是在一定程度上占用流入地的教育资源，同样是极为突出的社会问题。尽管进城务工人员随迁子女升学和“高考移民”指向的是两个不同的群体，但二者都是户籍限制在高考制度改革上的集中反映，是异地高考问题的两个不同侧面。

重新审视异地高考与户籍限制的关系，需要考虑以下几个方面的问题：取消高考相关的户籍限制是否会增加流入地政府和教育部门的压力；取消户籍限制后的短时间内，流入地的教育资源和配置能否满足异地高考考生的需求；如果流入地的教育资源不能满足本地人口与流入人口的需要，应该采取何种措施进行调试；尽管某些地区希望通过社会办学弥补教育资源的不足，但是社会办学能否得到进城务工人员及其随迁子女的认可；通过何种途径挖掘社会资源办学，并保证办学质量；等等。这一系列的问题涉及多方面的利益协调和博弈，牵一发而动全身。“一刀切”式的解决方案，不仅不适合当前我国复杂的教育情况，更不能有效地解决异地高考的矛盾。

（二）界定异地高考考生的资格难度大

制定异地高考考生资格的标准是各个省市在制定方案中遇到的难题，对于北京、上海、广东等人口流入大省（市）来说尤其如此。有学者认为，异地高考条件的设置要充分考虑各方面的要素，比如：流入地的承载力、流动人口在流入地的居住时长、流动人口的纳税程度、随迁子女在流入地接受教育的完整程度及其父母的职业状况、收入状况等。

从各地颁布的异地高考实施方案来看，直观表现如下：北京、上海几乎未开放异地高考，门槛极高；广东采取分步走策略，谨慎开放；内蒙古、云南、宁夏、海南、新疆等为严防“高考移民”，没有或很少开放异地高考；江西、安徽、山东、湖北、湖南等人口输出大省暨高考大省，异地高考门槛低，开放程度最高；浙江、江苏、福建等人口输入大省暨高考大省也只对父母职业、住所及本人学籍、学历设门槛，最为开明。[4]

作为人口输入大省（市）的北京、上海和广东，考试条件限制之高，外来务工人员子女很难达到要求。北京在现行的“过渡方案”中提出异地高考的5个基本条件：北京市居住证明、父母在京稳定住所证明、合法稳定职业证明、父母在京缴纳社保并已满相关年限证明（至少满3年）、子女在京就读学籍证明（至少满3年）。上海在公布的方案中明确规定：进城务工人员符合上海市进城务工人员管理制度规定的基本要求，并达到一定积分的，随迁子女可在沪参加高中阶段学校招生考试，接受高中阶段教育，包括普通高中教育或中等职业教育；其子女在上海参加高中阶段学校招生考试并完成高中阶段完整学习经历后，可在上海参加普通高等学校招生考试。广东作为外来工输入大省，高考生源一直居高不下。到2011年年底，广东处于义务教育阶段的进城务工人员随迁子女占全国的1/3，潜在的异地高考生源数量庞大，异地高考形势比较严峻和突出。广东规定，自2014年起，随迁子女可在本省借考，但须回到户籍所在地参加录取；到2016年，符合条件的随迁子女可以在本省报名参加高考，并与广东省户籍考生同等录取。广东对报考条件的限制包括：进城务工人员具有合法稳定职业、合法稳定住所并连续3年以上持有我省居住证、按国家规定在我省参加社会保险累计3年以上，其随迁子女在我省参加中考并在父母就业所在城市具有高中阶段3年完整学籍。

北上广三地谨慎的行动不无道理。异地高考政策的制定必须考虑到本地的资源承载力。在有限的承载能力之上，既要保障本地考生的合法权益，又要保障随迁子女的受教育权，同时还要注意规避“高考移民”。但是，提高异地高考准入标准绝不是长久之计，协调好当地考生、满足条件的随迁子女、不满足条件的随迁子女三个群体之间的利益关系是各省市区制定相关政策的关键。制定异地高考政策既要保障所有进城务工人员随迁子女受教育权，又要保护人口流入地高考考生权益，促进教育公平。[5]

（三）异地高考不只是教育公平问题

我国教育的整体情况复杂，各个省市区还有自己的特殊境况。因此，异地高考方案的每一步推进都会遇到各种阻力或难题。异地高考的目标群体包括进城务人员随迁子女、本地户籍人员子女和“高考移民”，这三个利益群体之间的博弈既相互协调又相互制约。而且异地高考政策还受到教育公平以外的诸多社会因素的影响，比如：政治条件、经济发展、户籍制度、财政体制、公共政策、就业体系等。

异地高考涉及东、中、西不同类型的地区，各地区、各层级政府在传达、执行政策的过程中不断博弈，政策效果的显现需要较长时间。这个过程中，任何一个环节的疏漏都可能造成管理混乱和效率的降低。因此，片面追求开放异地高考而缺乏其他相应的配套政策，必然会出现摩擦和冲突，必然会增加制度运行成本，导致制度失衡与社会无序。[6]在资源不足的情况下勉强实施政策必然使得执行举步维艰。异地高考需要统筹、平衡各方面力量，进而构建一个良性的环境协同机制，从根本上解决问题。

在异地高考政策系统中，主客体都处于不断运动变化之中，因而与政策环境的交叉耦合也呈现出不确定性和偶然性。[7]各地区的本地生源会随着当地经济发展和居民的需求而变化，同样，进城务工人员随迁子女的教育需求也会随着他们自身极强的流动性而发生改变。所以，流入地政府的高考政策实施要根据不同群体的变化而提出相应的对策，从而科学合理地配置各级各类教育资源，完善异地高考制度，保障本地生源与外地生源享有公平的教育机会。

三、完善异地高考，促进教育公平

（一）改革考试制度和录取制度

目前，异地高考问题主要集中于几个教育资源丰富的省市，这些地区的具体情况尽管各不相同，但是其复杂程度是显而易见的，不可能在短时间内制定出一个兼顾各方利益的方案。而异地高考的根本还在于高考的全面改革。复旦大学教授于海认为，解决异地高考问题，可以通过“分类考试，综合评价，多元录取”的高考改革，形成面向广大随迁子女的、更加多元化的社会流动渠道。[8]在完善异地高考政策的同时，应该改革考试制度和录取制度。

首先，实行全国统考与高校自主招生考试并行的考试制度。统一高考的最大好处是可以保持现有高考格局，维护教育公平，但它并非简单地恢复全国统考，可以在统考试卷的基础上实行各高校自主招生考试，即在统考结束之后，达到统考成绩标准的考生参加各高校自主命题的入学考试。这样既降低了高考的户籍限制，又扩充了高校的自主经营管理的权力，不失为一种可行的办法。

其次，推行多元录取制度。高校录取的关键在于招生名额的分配。一直以来，高校招生录取名额分配不均是一个饱受诟病的问题。因此，高考招生制度的改革十分重要，因为它一方面关系到高校能否获取优秀的生源，另一方面关系到考生能否平等地享受高等教育权利。目前，异地高考的突出问题在于进城务工人员随迁子女在迁入地参加高考会占用当地考生的录取名额。解决这个问题可以采取以下两个途径：第一，以省为单位，重新分配高校招生名额.各高校以各省实际报考人数为依据分配招生名额，降低人口流动对高考录取造成的影响。第二，为随迁子女设置独立的录取单元，将录取权限下放给各省市，由各省市因地制宜地确定录取办法、录取名额和录取率，由中央审核、监督、权衡。[5]

（二）促进优质高等教育资源的均衡配置

导致异地高考问题的根本性原因在于高等教育资源分布不均，各省市拥有的教育资源数量与人口数量不成正比，即各省市之间人均高等教育资源占有量差异过大。如河南和四川，作为人口大省，其教育资源严重不足，导致当地考生外出寻求高质量的高等教育；相对而言，北京、上海、广东等省市，人均教育资源占有量丰富，外地学生纷纷涌入这些地区，以便享受优质的教育资源并且渴望获得当地的录取优势。

高等教育发展与区域经济发展密切相关。经济发展水平高的地区会推动当地高等教育快速发展，经济发展水平低的地区，高等教育发展也相对缓慢。北京、上海、天津等地的考生数量较少，教育资源丰富，但录取分数线并不高；陕西、江苏、湖北、黑龙江、吉林、辽宁等地，教育资源拥有量仅次于北上津三地，考生数量居中，人均高教资源拥有量与高考成绩在全国所处的地位基本相同；以宁夏、青海、内蒙、新疆、西藏为代表的地区，优质教育资源匮乏，但考生数量较少和高考录取倾斜政策在一定程度上弥补了这一缺陷；河南、河北、山东、安徽、江西等地区的教育资源有限，但考生人数偏多，录取分数线偏高，属于人均高等教育资源贫乏地区，同时也是高考输出重地。[9]由上可知，我国各地区高等教育资源的配置情况大致包括四类，应该根据它们的不同情况，因地制宜地推进各地区高等教育的发展，中央与地方政府应统筹省市优质高等教育的资源配置，科学布局、合理规划高等教育的发展，实现区域间高等教育资源数量和质量的均衡发展。

公平是人类永恒的追求，教育公平是社会公平的基石。现如今，各地实行异地高考的破冰之举回应了广大群众对教育公平最现实、最迫切的期待。高考制度的改革涉及社会发展的方方面面，虽然其中还存在诸多问题，但改革的步伐还会继续，因为异地高考的实践实际上是对教育公平理念的诠释和践行。而要真正实现教育公平，不仅需要坚定地放开异地高考，还需要完善现行的高考招生、录取制度，使招生、录取机制更加灵活与多元。

参考文献：

[1]国务院办公厅.国务院办公厅转发教育部等部门关于做好进城务工人员随迁子女接受义务教育后在当地参加升学考试工作的意见的通知（国办发〔2012〕46号）[EB/OL].http：//.cn/jyrc/jygz/t20120720_896129_2.htm，2012-07-20.

[4]谢宝富.“异地高考”政策深层问题分析[J].安徽师范大学学报，2013（3）.

[5]陈立鹏，郭晶.我国现行异地高考政策分析[J].国家教育行政学院学报，2013（4）.

[6]肖军飞.基于层次分析法的异地高考SWOT分析及政策设想研究[J].教育理论与实践，2012（32）.

[7]李慧，杨颖秀.如何破解异地高考政策难题[J].国家教育行政学院学报，2013（2）.

[8]媒体称异地高考新政策可能为原则性要求[EB/OL].http：///xwzx/gnsz/gdxw/201207/20/t20120720_23510473.shtm，2012-07-20.

[9]姜世健.高考移民现象的成因分析[J].教育发展研究，2008（17）.

[10]全国各省市异地高考方案[EB/OL].http：///html/g/ydgk/，2012-12-30.

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