农村和边远地区义务教育学校教师人力资源开发问题研究和对策

[摘 要]一直以来，各级政府都将教育摆在了重要位置，高度重视教育事业的发展，切实把教育事业摆在优先发展的战略地位。解决好区域内义务教育发展不均衡的问题，是促进教育公平、构建和谐社会的需要。而实现义务教育均衡发展的根本问题是农村教育问题，教育大计，教师为本，农村教育问题的关键是教师问题。因此，利用现代管理理念对农村义务教育学校进行人力资源研究和开发，实现教师个人和队伍的全面、协调和可持续性发展，将更有利于创造公平和谐的教育环境，达到深层次的均衡。在此，笔者在前人研究的基础上，结合云安区农村中小学校的调查研究，查找农村和边远地区义务教育学校教师人力资源管理和开发存在的问题，并提出对策建议。

[关键词]教育发展；农村和边远地区义务教育学校；人力资源；管理与开发

[中图分类号]G639.2 [文献标识码]A

前国家总理温家宝指出，“实现义务教育均衡发展的根本问题是农村教育问题，农村教育的关键问题是教师问题”，2010年2月，《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010-2020年）》发布，将推进义务教育均衡发展提升为义务教育战略性的高度，并指出：“以农村教师为重点，提高中小学教师队伍整体素质”。2016年3月发布的《国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要》在推进教育现代化、加快基本公共教育均衡发展的章节中明确：“加强教师队伍特别是乡村教师队伍建设，落实乡村教师支持计划”。广东省《关于推进广东省义务教育均衡发展的实施意见》和地方的实施办法和工作方案相继出台，明确了义务均衡发展的要求和标准。综上可见，各级党委政府是将教育均衡和教师队伍建设摆在了重要位置，当中涉及教师队伍建设的一些工作要求也得到了很好的落实，并取得了一定的效果。需要指出的是，对比城区，农村学校的基础硬件設施着实拉近了很大距离，但师资力量仍是一大弱项，现状仍然令人堪忧。因此，利用现代管理理念对农村义务教育学校进行人力资源研究和开发，对教师的知识技能、思维道德等通过一系列的培训、激励和管理来进行挖掘、开发、利用，实现教师个人和队伍的全面、协调和可持续性发展，将更有利于创造公平和谐的教育环境，达到深层次的均衡。在此，笔者在前人研究的基础上，结合云安区农村中小学校的调查研究，查找农村和边远地区义务教育学校教师人力资源管理和开发存在的問题，并提出对策建议。

1 农村及边远地区学校人力资源管理存在问题

1.1 教师流失严重

由于地理位置、经济发展、生活质量和个人空间发展等方面原因，农村和边远地区的教师，特别是中轻年教师流失较严重，呈现农村向城镇、城镇向城市的单向、无序流动。在人员紧缺的情况下，农村和边远地区教师既要开足各级、各班、各科的课程，又要肩负学校管理工作，工作总量大、压力大，不仅影响教师队伍的稳定和积极性，还有可能耽误学生的课程学习，有的甚至致使学校不能正常运作。除薪酬等经济待遇的差距，与城区学校教师相比，农村教师的生活环境艰苦、活动交流范围狭小，资讯滞后，在教育管理任务、职称评定、岗位聘用、拓展培训和政治提升等方面也存在较大差距；又因城镇化的加速推进，农村人口大量涌入城区，城区学校规模随即扩大，人员需求增加，以致农村更多优秀和有经验的教师要么被城区学校挖走，要么自己找门路调走。在此情况下，很多边远学校校长不再强求上级部门安排的老师的素质和能力，只要有人员到位便感宽慰。

1.2 教师人员结构失衡

教师队伍结构科学合理是学校教师人力资源有效开发的重要前提，但农村学校的教师队伍人员结构存在多项突出问题，队伍老龄化，缺乏活力；新聘女多男少，安排不便；学科教师紧缺，负担沉重。年龄、性别、学科结构等多重失衡，增加了农村学校的人力资源开发难度。以云安区为例，一些边远的农村小学，其50岁以上的教师占比达50%以上；全区农村义务教育学校近三年公开招聘94人，其中男教师24人，女教师70人，新招聘人员男女比例严重失衡；近三年离开本地教师岗位126人，其中男23人、女103人，离岗前，男教师比女教师服务本地的时间较长，男教师对农村学校艰苦条件的适应能力较强，人员较稳定；音体美和英语教师奇缺，课程由非专业的教师兼任，即使课程开足，但课堂质量和效果难以评估，阻碍了学生兴趣特长的发展，更难以提升到学校特色的开办，进一步拉开了农村学生和城区学生的成长差距。

1.3 教师学历和综合业务素质不高

留在农村工作的教师，对比城区教师队伍学历偏低，综合业务素质不高，按照国家教育现代化的创建标准是远不达标的。如云安区的统计数据显示，区内农村小学教师1126人，本科以上学历214人，占比仅接近19%，与国家教育现代化创建标准70%相比，还差51%。但由于留在农村的教师大多年龄较大，思想固化，既不屑于对个人学历的追求，也未能投身业务知识和技能的钻研。即使上级有学历提升的政策支持和鼓励，但力度不够，吸引力不大，本就“年事已高”的农村学校教师大多不愿意继续投入金钱、时间和精力提高学历。由于缺乏个人的主观能动性，农村小学教师的学历提升工作收效不大。

1.4 对教师的培训和培养机制欠实效

虽然教育主管部门已越来越重视对农村学校教师的培训和培养，自2012年广东省实施“强师工程”以来，一系列的举措着实优化了教师队伍结构，提高了教师队伍素质。但对于幅员广泛、情况不一的农村基层学校教师来说，上级主管部门安排的教育培训活动更多体现的是行政化和任务化，形式单一，未能根据各个农村学校教师队伍的实际需求细化培训内容，培训效果不尽人意；且培训多针对业务能力，甚少有针对教师职业道德和教师权利义务，在频频发生教育教学侵权的时势下，师风师德和法制培训不能缺少。对于基础和能力参差不齐的乡村教师来说，大规模的轮训反而有浪费时间之嫌；而针对性的培训往往僧多粥少，较多安排优秀、骨干教师参加；培训部门和学校对培训后的效果缺乏追踪和评价，培训成果未能发挥持续的作用。

1.5 绩效工资和补助机制不够完善

教师绩效管理制度是对教师在一个时段内的工作表现进行量化评价并给予对应薪酬待遇的一种管理方式，有利于发挥教师的主观能动性，提高教师工作業务水平，提升学校办学质量。2012年起，云安区农村学校都实行了教师绩效管理制度，受体制“大锅饭”的意识影响，制定的绩效标准未能以业绩和效能为基础拉开教师的薪酬待遇差距，致使教师形成“做多做少差不多”的思想，工作积极性不高；且唯成绩论，对师德的评价要求没有量化，空泛乏力，有如“送分题”，人人皆此。缺乏针对学校领导、班主任等特定岗位的津补贴制度，如作为领头羊的农村学校校长，除教学任务外还要兼负校园各项管理工作，但绩效工资只比一般老师多一百多元，没有针对性的工作补助，“还不够交安排工作的电话费”，以致上级在物色校长人选时，不少是非自愿。同理，挑选的班主任也只能服从组织安排。

1.6 人员管理关系繁复，不利队伍管理

对公办教师的管理涉及编制、人社、教育、财政等部门和编制、岗位、工资等制度，管理关系复杂，工作程序繁复。在学生数变化、课程开班要求变化、知识结构变化的情况下，很多农村小学都出现了“虚超编、实缺人”的现象。教育主管部门只能说是代表政府对教师进行管理，其他机关单位则认为教师队伍大，人员多，又是体制内的“自己人”，借用一两人一两年也无关紧要；在各种中心工作、紧急工作和重要工作的要求下，教育主管部门的领导也扛不住要放人，学校也只能服从安排，以致编制和岗位被占着，其他人进不了，学校还要履行劳动聘用义务。类似问题，未能一一叙述。笔者认为，对教师多权分立管理，将使教师队伍的管理问题在今后一段时间内更加突显。

2 农村及边远地区小学教师人力资源管理问题原因

2.1 主观因素

十年树木百年树人，发展教育，成果难以在短期体现，特别在发展农村基础教育的问题上，因此，地方政府和教育部门会存在急功近利的思想。认为只要为农村学校建立完善的基础设施，配足各项设备仪器，就做好了对农村学校的支持工作，欲通过短期的投入解决农村基础教育长期发展的问题，忽视了教師才是农村学校开展教育教学活动的必要条件，是教师对农村孩子的学业成长起决定性作用。与硬件设施的建设不同，教师人力资源开发是一项长期而系统的工作，过程中可能会触碰到部门或个人利益，工作的难度和效果难以预测，特别是对于农村学校教师，群体大，影响大，在稳定压倒一切的为官思维下难以创新开展。另外，在新思潮的影响下，教师对自身的定位发生了改变，事业心淡化，将教师定性为稳定的谋生的职业，缺乏主动学习提升的竞争意识。

2.2 环境因素

影响农村学校教师人力资源管理的环境因素是显而易见的。改革开放多年，每个区域的社会经济发展水平不一样，从居住环境、工作环境、生活娱乐、学习资源到医疗条件，城市与农村的差距正在逐步拉近，但在资讯和舆论发达的今天，差异却被无限放大。经济基础是人力资源开发的基础，人力资源的开发需要一定经济的支撑，如管理设备软件投入、经济激励手段和培训经费等，缺了钱，效果就会打大折扣。农村和边远地区的区域经济本来就不好，自然不愿意将有限的资金用于短期内看不到成效的教师人力资源开发。城镇化进程快速推进，农村随之萎缩，带给教师队伍将是更大的冲击。农村不再是信息闭塞的地方，在那里工作的老师也能通过各种网络媒体了解外面的情况。对比起来，清贫枯燥的农村教学生活使农村教师职业倦怠越发显现。农村教师也有向往好的个人和家庭的生存和发展需要，从生命哲学的角度来看，教师首先是人，作为为教育服务的人力资源开发的主体，“没有教师生命质量的提升，教育质量难以得到实质性的提升，学生难以获取创新的动力”。

2.3 制度因素

事业单位人事制度改革推行多年，为的就是以转换用人机制和搞活用人制度为核心，实现由固定用人向合同用人转变，由身份管理向岗位管理转变，形成能进能出、能上能下的用人机制，提高事业单位人力资源管理效能，但在制度的执行过程中，笔者发现存在较大偏差。对教师的管理涉及编制部门的编制管理、人力资源和社会保障部门的岗位管理、教育部门的行政管理和所在学校的劳动聘用等关系，各管理部门都按各自的准则给予管理，相互牵制，难以创新开展工作，特别在改革期间，难以对实践过程中出现的问题进行调整改进。单一的编制核定、固化的岗位设置和聘用较大地限制了行政主管部门和学校对教师的调配和进出管理。自实施教师对比公务员工资待遇“两相当”政策以来，农村教师的工资上来了，职业吸引力大了，想进入队伍的大有人在，但在编制制度的约束下，需先有人员退出，才能腾出位置给有志在教师事业发展的墙外人，进一步增加了教师队伍的引进难度。即使现行的岗位聘用改革，在制度上为教师的进出打开了通道，但在根深蒂固的传统宏观体制意识下，很多人都认为只要是政府财政供养的人就是体制内的人，不论聘与被聘双方都不想打破公办教师这个职业的“铁饭碗”，退出的渠道是被人为地堵塞了。云安区自2010年中小学校实行教师公开招聘制度以来，除因个人自愿辞职或违法犯罪明显过错给予开除的，未有一人因聘用合同中的“不能胜任工作”而被解除聘用关系或到期不续聘，包括能力低下者，慵懒无为者，甚至精神病患者。事业单位人事改革不能生搬硬套，现行的岗位和职称改革还有改进空间，繁复的体制机制枷锁制约了农村教师人力资源的开发。

3 加强农村及边远地区小学教师人力资源开发和管理的对策建议

农村教师的人力资源开发，需要教育主管部门和学校在现有的教师人力资源基础上，依据教育教学目标和组织结构变化，对教师队伍的人力资源进行调查、分析、规划、调整，提高现有的人力资源管理水平，通过各项管理措施激发教师的主观能动性，提高工作热情、发掘工作潜能，让队伍更富创造性和战斗力，为教育事业做出更大贡献。

3.1 树立农村小学教师人力资源现代化管理理念

随着经济和行政体制改革的深入，各级人事管理的工作内容在不断调整，不断变化，传统的人事管理工作难以适应新时期需要。传统的人事管理以事为中心，主要工作就是管理档案、人员调配、职务职称变动、工资调整等具体的事务性工作。而现代人力资源管理则以人为中心，根据内外环境的变化和工作目标要求，利用现代化、数据化的手段将人作为一种重要资源加以开发、利用和管理，重点是开发人的潜能、激发人的活力，使人员能积极主动创造性地开展工作。在创建教育现代化的攻坚克难阶段，农村教育无疑是工作推进的瓶颈；教师，作为教育事业发展最重要的资源，应该在这时期得到足够的重视。农村义务教育学校的上级教育主管部门在实际工作中应对区域内的教师队伍的管理进行全面系统的调查、分析和评估。树立现代科学的教师人力资源管理规划的理念，从教师队伍的发展目标出发，根据政策环境和社会经济的变化分析和预测学校未来发展对教师人力资源的需求，制定对应的人员招聘、调配、培训、培养、晋升的综合性规划。以科学的人力资源规划为导向，在外有牵引，内有推动的情况下，增强教师对自己个人职业发展的信心和动力，实现农村学校教师队伍的全面发展。

3.2 建立符合农村小学实际的人事管理制度，调整、优化区域内农村教师资源

因为农村人员散居、交通不便，乡村學校校点多，成班率低，教学和管理工作难以规模开展，但又必须按照课纲的要求开足课程，上足课时，并且不能开复式班，耗用人力资源成本高。建议针对农村学校实行更加宽松灵活的编制政策，可据师生比、班师比与教师上课课时结合的情况核定农村学校的教师编制，或通过追加临时编制，或预留机动编制等形式，在每学年开学初进行一次核定调整，在确保教师队伍充足的情况下不浪费地方政府财政经费。根据近几年男女老师招聘越趋失衡，男教师相对稳定的情况，和考虑到农村生活工作安全的需要，可根据农村学校的边远和艰苦程度，在设定招聘条件时优先考虑男性考生。以地方政府为统筹，协调教育、编制和人社部门落实“县管校聘”，实行区域内的教师在不变动整体编制的情况下由主管部门统一管理调配。针对学科结构性的缺员补充或有组织意图的调配，可实施“编制岗位随人走”，不影响教师岗位级别和工资待遇，也避免在需要调整人员时出现超编或无对应岗位的尴尬，或实行方式多样的交流轮岗制度。笔者认为，对教师队伍多权制衡的管理体制在过去较长的一段时间内有其存在的必要性和积极性，为我国管理这样一支庞大的教师队伍发挥了巨大的作用，但随着时代的发展，我国经济和行政体制改革的深入，如此繁复的管理体制应该整合简化优化，为开发和优化教师队伍人力资源提供政策程序上的便利和保障。

3.3 建立傾斜农村小学，富有激励作用的薪酬待遇制度

薪酬是激励人员工作的最重要的手段。建立一个切合农村学校实际的薪酬待遇制度，把人留住、用好。农村学校教师和较发达城市学校的教师在薪酬待遇确实还存在一定差距，但在同一区域内，农村教师的薪酬待遇已与公务员队伍相当，简单地提出提高农村教师的薪酬待遇，只能把教师留在农村学校，但要开发农村学校现有教师队伍的人力资源，还需要一套富有激励作用的薪酬待遇制度。笔者建议，建立以教育教学工作业绩考核为主，出勤考核为附，量化师德考核内容，参考家长学生的民主测评结果，师德表现具有一票否决作用的，以教育发展为基础的民主绩效评价体系；因校制宜，科学设定绩效评价细则，增大奖励性绩效工资的比例，拉开薪酬距离；建立职务津贴制度，针对行政领导，特别是校长，需明确管理职责，在绩效工资外给予职务津贴，让责任压力与经济待遇成正比，不让愿意驻守农村和边远地区的校长劳累了心思又亏了本钱。

3.4 创新方式方法，加强农村学校教师培训培养

培训是在现有人员情况下开发人力资源最重要的手段。在培训中发掘人才，有针对性地跟踪培养，让短期的培训发挥长期而稳定的作用，这就需要对培训和培养进行科学规划，形成适合农村学校教师实际的培训培养与开发体系。笔者建议，一是上级教育主管部门需加强教师培训机构的建设，推进教师培训机构与教研、科研、电教部门的整合，加强硬件建设、经费投入，推动区域内教师专业发展常态化，更好地服务于教师各类培训。二是上级教育主管部门和学校应对农村学校教师的培训需求进行充分调查分析，据农村学校分布无序，人员分散，教师现代教学技能偏低的情况，加强校本培训。三是上级教研和培训机构应以多种灵活有效的方式给予农村学校教师制定培训计划，如结对帮扶、分片集中培训和网络远程培训等；丰富培训内容，进行阶段性的岗前培训和转岗培训，加强教学技能培训，分层次类别开展教师信息技术应用能力培训，加强紧缺学科教师的培训，抓好师德和法制教育培训等。每次培训后对教师进行考核，对效果进行评价，不断改进培训机制、充分发挥培训在人力资源开发上的作用。四是针对优秀、骨干教师进行长效的培养，如送到发达地区学习跟岗学习，提升他们的管理水平及教学能力，期间定期回校汇报学习情况，分享学习成果，以点带面提高农村学校教师的综合素质。

3.5 立足岗位聘用合同，依法加强劳动关系管理

公办教师队伍是最庞大的政府财政供养队伍，以往都是实行行政任用制度，缺乏法律对用人单位和个人双方的保障，单位与个人关系一旦产生问题就容易牵扯不断，形成不稳定因素。推行公办教师岗位聘用制度，让学校与教师签订聘用合同，具体规定合同的订立、变更、解除、终止及相关的法律责任，明确双方的权利和义务，打破公办教师“铁饭碗”的机制，由行政管理向法制管理转变。教育主管部门、学校和教师三方都必须认清岗位聘用合同的法律地位，立足岗位聘用合同，履行职责、享受权利，让聘用教师能进能出、自主择业；让用人单位择优用人、提高效能。

[参考文献]

[1] 薛二勇，杨小敏.新形势下农村教师队伍建设政策[J].教师教育研究，2014（01）.

[2] 佘君君，唐松林.生命哲学视域中的乡村教师研究[J].当代教育理论与实践.2015（07）.

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