服务型政府的公共制度建设

服务型政府意味着具有公共选择能力的社会群体能够对政府公共绩效进行判别，进而有效表达出公共意志和自身偏好，从而对政府行为进行选择和约束。而服务型政府自身也以为公众服务作为政府存在、运行和发展的根本宗旨。温家宝总理指出，在社会主义市场经济条件下，政府的主要职能是经济调节、市场监管、社会管理和公共服务。公共服务就是提供公共服务和产品，包括加强城乡公共设施建设、发展社会就业、社会保障服务和教育、科技、文化和卫生、体育等公共事业。

公共制度是以公共服务为基本内容，以合理的生产、提供和分配公共服务、准公共服务为目的，为解决公共问题而进行的制度安排。公共制度能够以制度化的方式提供公共服务和产品，可以解决范围较广、持续时期较长、类型不同的公共问题，具有获得规模经济、克服负外部性、帮助人们克服对风险的厌恶等作用，是实现政府社会经济目标的政策工具。

建设公共制度涉及：一、公共制度设计和供给，应当优先安排提供基本公共服务的公共制度，如社会保障、公共卫生和健康、义务教育制度、保障性住房等。二、根据社会经济发展阶段，确定合理的公共服务供给水平，在强调公平的同时不能忽视效率。三、公共财政建设，加强财政对公共制度的支撑作用，规范和完善转移性支付制度、加强财政监督。四、转变政府职能，强化政府的责任意识。加强公共制度监督和管理，建设服务型政府。

一、公共制度的设计和供给

由于缺乏有效的激励，公共制度往往不能自发生成，公共制度的产生往往是强制性制度变迁的结果，政府在公共制度的形成中发挥主要作用。公共制度的形成需要政府进行制度创新，针对存在的重大公共问题进行政策没计，并且需要政府提供良好的制度环境，诸如颁布法规、安排监管、协调关系等。

公共制度的设计起源于公共问题的界定，人们对公共问题的认识，以及政府对公共问题的反应模式。张庆东3认为，公共问题是社会成员在公共生活中共同受其广泛影响，具有不可分性、与公共利益密切相关的那些公共性社会问题。公共问题需要政府行动来加以解决或补偿。

小型、短暂、危害不太严重的公共问题并不能引起人们重视，而解决这类公共问题不具有规模经济效应，分散式的解决方案边际成本较高，这意味着政府采取行动的成本往往超过解决公共问题的收益，因而政府往往忽视小型的公共问题，或者采取外包的方式来解决。大型的、长期的、危害较为严重的公共问题，忽略其社会边际负效用造成的损失已经超过了政府行动获得的收益，因而政府选择进行公共干预，解决这类公共问题。

政府对公共问题的反应可以大致分为消极型和积极型，消极型的反应大致是由于；政府对公共问题的认识不清；或者是由于公共问题处于早期阶段：或者是由于其他的公共问题更加受到政府关注：政府缺乏相应的反应能力。积极型的反应大致是由于：政府对公共问题认识清楚；政府对公共问题较为关注，政府责任意识增强：不处理公共问题危害较大；政府具备解决公共问题的行动能力。

公共制度是政府针对公共问题提出的制度性解决方案，由于制度具有稳定性、长期性、可调整性，因而建设公共制度是服务型政府应对大型公共问题如地区性和全国性公共问题、长期性公共问题、特殊类别公共问题的有效工具，如社会保险中的养老保险制度、政府采购的公共招标制度等。

公共制度设计需要经过：(1)认知与组织过程，就是政府对公共问题的认知和内部过程，内部过程需要政府对公共问题的解决模式进行比较；(2)发明过程，虽然同类公共制度具有可参照性，但是由于制度环境的不同，政府有必要采用具有强适用性的公共制度，因而有必要进行制度创新；(3)菜单选择过程，政府进行公共干预，选择公共制度的实施效果，选择可行的公共制度。

公共制度供给存在的问题类型是：由于信息不对称、目标选择错误。公共制度设计不合理，如以减轻政府财政责任而不是解决公共问题为目标而进行的制度设计；政府不能满足公共制度的管理要求。因而不能提供最优的公共制度，只能选择次忧的公共制度：公共制度供给匮乏，即虽然存在重大的公共问题，需要提供公共服务，但是缺乏相应的公共制度安排，政府以临时性的政策措施应对公共问题，造成未来的重大隐患。

公共制度供给匮乏起源于：政府的偏好差异，在民主国家，由于存在公共选择机制，因而政府的公共制度选择需要符合选民的偏好或者受到利益集团的影响，而在政府主导型社会，政府将有限的资源转移至经济建设领域；供给时滞，由于有效公共制度需要设计过程，公共制度存在供给时滞：公共制度成本一效益分析，公共制度需要公共财政支撑，资源稀缺社会的公共制度常常供给不足；腐败，严重的腐败或自利倾向使得政府过度关注自身利益，而忽视公共问题，引起公共制度匮乏。

二、合理的公共服务供给水平

长期的经济增长优先发展战略取得了很大成效，现阶段我国的经济发展已经进入工业化中后期，但是社会发展的滞后，如社会保障、就业、医疗卫生、文化等社会事业的不完善，使得我们面临“拉美式发展陷阱”。提供公共服务，进行公共制度建设，是替代性发展战略的必然选择，也是极化增长所缺乏的自动平衡工具，符合科学发展观的主张。

经济社会发展对制度化供给的公共服务有较为强烈的需求，要求建立完善的公共制度体系、提供较高的公共服务水平。但是由于公共财政的资源有限、政府偏好公共建设公共投资、政府公共制度管理能力不强等原因，政府供给的公共制度种类可能有限，制度化提供的公共服务水平也不高。

在市场效率优先于社会公平的制度环境下，有必要确定公共服务合理水平，确保基本公共服务得到满足。在财政资源有限的约束条件下，既不能使得公共服务水平过高，使得社会患上福利病，加重财政支出负担：也不能一味降低公共服务水平，过于强调公共服务的低水平供给，防止贫困化和贫困陷阱的发生。

公共服务的供给水平取决于：公共服务供给水平的测算、度量和调整，指数化：公共财政能力，包括公共财政收入能力、转移支付能力；公共服务能力，包括公共服务设施是否完善、公共服务体系是否健全、公共服务管理是否规范：多样化的服务供给方式，包括服务外包等方式。公共服务供给水平不是自然形成的，需要政府转变职能，积极引导。

确定公共服务供给水平需要对服务对象的公共需求进行测算和度量，首先需要确定公共服务需求领域，了解公共服务需求的规模、类型和结构；然后需要对公共需求进行标准化评估和测算，建立指标体系，最后需要对公共服务指标体系进行动态管理，包括指标的筛选调整和指数化管理。

公共财政能力是服务型政府提供公共服务的基础，公共财政能力取决于公共收入能力，公共收入包括税收收入、基金收入和非税收入，纯公共服务支出一般依赖税收收入，税收收入容易受到税基和经济波动的影响，因而地方政府特别是基层政府的公共服务支出波动较大，需要上级财政的转移性支

付。规模较大的公共服务项目可以采用基金收支，独立的基金收支一般不受政府税收收入的影响，依赖基金预算可以较完整的评估公共服务收入与支出，确定收支均衡水平。

加强公共服务能力能够提高公共服务水平。这些措施包括完善公共服务设施，特别是公共基础设施项目需要得到加强，除了水电、港口、铁路、机场等经济基础设施外，医院、社区服务中心、保障性住房等社会服务基础设施也应得到完善：提高服务人员的服务技能和管理能力，加强技能培训和职业教育；健全的公共服务体系有助于提高社会的整体福利水平，如社会救助服务、公共卫生服务等。公共服务需要积极的管理，对于技术要求较低的公共服务，可以采取标准化管理方式，对于复杂系统的公共服务，则需要政府积极治理和监管。

不同公共服务供给方式也会影响公共服务水平，可以采用多样化的供给方式，除了政府组织生产、政府管理外，还可以采取政府外包服务、政府采购等方式，运用社会力量来提高公共服务供给水平。内部化的供给方式有助于节约交易成本，解决信息不对称等问题，有利于降低公共服务成本；而外包方式则适宜于公共服务需求时期不长、需求基不大的公共服务。

三、公共财政建设

我国既往的财政支出可以归类为经济建设支出、行政事业支出、公共服务支出。经济建设支出包括基本建设支出、支农支出、企业挖潜改造资金、科技三项费用等，行政事业费包括行政管理费、公检法司支出等，公共服务支出包括抚恤和社会福利救济、社会保障补助、社会保险基金支出等。长期以来，我国的经济建设支出、行政事业费用支出占很高的比例，公共服务类支出规模较小，被称为建设财政、吃饭财政。

经合组织国家的经验表明，发达国家财政支出中商业、运输和通信类支出较少，公共秩序和安全支出比例也不高，大量的财政支出用于社会保障、卫生和医疗保险、教育等公共服务性支出。这是市场失灵造成了公地悲剧，而市场的涡轮特性使得公共服务支出规模增大，政府的公共支出责任日益强化的结果。

三十年来，我国市场经济得到快速发展，社会主义市场经济体制逐步确立。而政府在转变经济管理职能的同时，忽视了自身的社会管理职能。经济增长并不能自发的解决所有问题，包括经济社会问题，市场失灵造成的基尼系数值过大，2007年我国的基尼系数值达到0.48。公共服务特别是基本公共服务匮乏，需要政府积极应对。

为社会提供公共服务，特别是基本公共服务，需要政府转变单一的经济管理职能，加强社会管理职能：增加政府提供的公共服务类别、扩大政府提供的公共服务覆盖面、适当提高政府提供的公共服务水平。这就要求扩大财政支出的公共服务类项目，增大财政公共服务类项目的支出比例，逐步降低经济建设支出比例，控制行政事业费用支出增长，调整财政收支结构。既往的建设财政、吃饭财政要向公共财政转型。

公共财政包含更宽泛的内容，除了调整财政收支结构外，还需要重新设定税收政策目标，由关注效率转向效率和公平并重：合理划分中央和地方的财权和事权，进一步完善省以下财税制度；建立省级财政管理平台，加强省级政府的社会管理职能：发挥公共预算在公共财政中的作用。

税收政策是财政政策的重要组分，税收收入是实现财政收入的保证，而税收政策对税收收入有着调节作用，除了决定税负水平外，税收政策目标和取向对社会经济具有调控作用。

早期的税收政策目标多偏向于完成税收任务，提高税收收入，建立规范的税收制度。为了建立市场经济体制，培育市场主体，税收政策偏向于经济发展目标，如对外资、合资、高新企业的税收减免等。随着市场经济体制的确立，税收政策目标应由关注效率转向效率和公平并重，对提供公共服务特别是基本公共服务的企业减免税收并加大减免力度。

分税制改革以来，中央财政收入逐步上升，财政调控能力加大，但是由于中央和地方事权配置不同，地方性公共服务主要由基层政府承担，基层政府财力不稳定，在缺乏上级财政转移性支付的情况下，会选择减少提供公共服务。应适当提高省以下财政的分享比例，同时加大财政支出监督和审计力度。

省级政府是地区社会和经济的责任者，其具有的地方信息较为全面，由省级政府解决地区社会管理问题，具有规模经济和范围经济效应。分税制、财政收支分类改革、部门预算改革、国库集中支付制度为省级财政建立了管理平台，为省级政府进行社会管理提供了条件，应当加大省级政府公共服务特别是基本公共服务管理职能。

公共预算是政府在每一财政年度经立法程序批准全部公共收支计划的预算形式。通过法定程序，公共预算能够提高财政收支透明度。通过人大等部门进行审核，对全部公共收支计划进行公共选择，能够满足公共需求。公共预算过程有助于减少政府的道德风险，为政府的收支选择提供约束机制，减弱政府部门的公共投资偏好和不合理的财政支出，有助于建设财政、吃饭财政向公共财政转型。

公共预算也是公共财政的必要组成部分。公共预算要求法定程序审批后的预算。不得随意调整，有助于提高财政收支的准确性；要求按照预算部门进行收支分类，进行部门预算全口径管理，有助于提高财政收支的完整性j公共预算要求调整预算模式，从以往常见的增量预算改变为绩效预算、计划一项目预算，有助于提高财政收支的效率。因而，应当重视公共预算在公共财政建设中的作用。

四、转变政府职能

政府是社会经济的初级行动团体，引导着社会经济生活的重大制度创新和变迁：政府作为公共权力的拥有者和实施者。拥有对公共秩序干预的合法权力；政府作为科层制组织，具有工具理性和价值倾向。

政府对社会经济的影响通过政府承担的职能来体现，政府职能是政府在国家和社会生活中所承担的职责和功能。社会经济发展的不同阶段，由于制度环境、资源条件和工具、以及历史路径的不同，政府行使着不同的职责和功能，存在着不同的政府形态。

在计划经济时期，由于资源匮乏、生产工具包括生产技术有限，为了使得社会生产能够满足社会需求，政府采取计划管理的方式，对社会经济承担着全面的管理职能。政府重构了新型的社会经济制度，建立了与计划经济相适应的企业、财政、贸易、行政、地区和社会管理制度，在资源、技术约束条件下，实现了我国现代社会初始生产条件的建设，包括各类国有企业，维持了社会经济的基本秩序和稳定。政府对社会经济生活的全面干预和管理，产生了全能型政府、管制型政府。

全能型政府、管制型政府对社会经济生活的全面干预和管理，不能满足社会经济的效率要求，不能使得社会供给满足社会需求，看得见的手无法替代看不见的手。随着以城市为中心的经济体制改革全面展开(1985)，市场经济体制逐步确立，看不见的手一市场具有的激励机制极大的促进了社会

生产，市场体系形成、市场规则确立、市场法制完善。好的市场经济要求建立产权保护，规范市场秩序，建立法治社会，要求全能型政府、管制型政府转变为有限政府、监管型政府：将政府的经济管理职能转变为宏观调控职能，将政府的权力建立在法律的基础上并受到社会监督。向有限政府的转型重视满足市场制度的需要，重视发挥市场机制的作用，政府在经济领域的越位逐步得到纠正，表现为国企实现公司制改造、民营企业快速发展、公司治理逐步规范、政府市场监管能力逐步形成。

有限政府、监管型强调政府的能力限制和资源约束，强调政府介入领域的有界性，要求政府减少对经济领域的干预，强调政府行政理念的变革一从“大”政府到“小”政府。但是依照个体的经济人假设，人们在社会生活、市场活动中存在大量零和博弈。造成的负外部性问题很难解决，形成大量社会公共问题，市场经济的全面私有化存在局限性。市场失灵造成的公地悲剧，需要政府进行干预。因而有必要再次进行政府职能转型，扬弃有限政府形态，建设服务型政府。

服务型政府是在公民本位、社会本位指导下。在整个社会民主秩序的框架下，通过法定程序，并照公民意志组建起来，以为公民服务为宗旨，实现服务型职能并承担着服务责任的政府6。服务型政府反映了公民权利和市场经济理性，避免了全能政府在经济领域越位和有限政府在公共领域缺位的缺陷，符合社会经济转型的要求：强调政府的公共服务职能、政府与市场的界限更加清晰、更强调政府工作绩效。

由于需要强化政府的公共服务职能，因而服务型政府需要进行行政管理体制改革，进行机构调整。依照新的政府部门职能，划分政府部门，建立新的政府架构，以有利于统一决策和职能实施，减少部门利益引发的博奕和内部人控制。同时需要加强监管职能，防止政府部门被利益集团俘获，充分发挥政府的公共服务职能。

服务型政府需要进行公共财政建设，合理界定政府财政的支出范围和结构，以公共服务为划分依据，进行财政支出结构调整。服务型政府要求明确界定中央、地方的财权和事权，在此基础上，规范财政转移性支付制度，推动基本公共服务均等化，消除基本公共服务的地区差异、城乡差距。

为了提供公共服务特别是基本公共服务，服务型政府还有必要加强公共制度建设。公共制度是服务型政府提供公共服务的政策工具，能够克服政府提供公共服务时的机会主义倾向，设计合理、管理有效的公共制度能够满足人们对公共服务的需求、有助于稳定人们的未来预期，能够起到重塑社会经济的作用。

五、服务型政府的公共制度

《中共中央关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》指出，要强化各级政府的社会管理和公共服务职能，完善基本公共服务体系。基本公共服务是对个人生存权和发展权的保障，是社会稳定和谐的基础，包括教育、社会保障、公共卫生和健康、生态环境、就业、基础设施等内容。通过公共制度提供基本公共服务，特别是社会保障、医疗保险、保障性住房、义务教育、基础设施等，是解决社会治理难题的首要措施，完善提供基本公共服务的公共制度应当成为政府优先要做好的工作。

养老保险制度：自1997年《国务院关于建立统一的企业职工基本养老保险制度》发布以来，基本养老保险制度覆盖面逐步提高，参保人数增多，制度效率逐步显现。但是，由于养老保险统筹层次较低，使得养老保险很难满足保险大数法则的要求，加大了财政转移支付的压力，因而迫切需要提高养老保险统筹层次，加大养老保险风险分摊的能力。劳动和社会保障部(2008)要求提高养老保险统筹层次，实现养老保险省级统筹。这就要求参保单位缴费比例一致，做实个人账户，以及确定统筹账户的互济水平等。需要进行制度设计和协调。养老保险的另一个问题是投资渠道单一，目前选择多为国债，无法分享我国经济长期经济增长的成果，既便是市场化投资运营的全国社会保障基金，也无法始终“战胜”市场，养老保险保值增值压力很大，因而需要在规范透明的治理环境下拓宽养老保险的投资渠道。养老保险的第三个重大问题是城乡养老保险制度存在明显差距，2007年农村养老保险参保人数为5171万人，覆盖面偏窄。2009年试点的新型农村养老保险，中央设定的基础养老金为每人每月55元，2020年实现全覆盖。可见，农村地区养老保险制度供给不足，供给水平偏低。

医疗保险制度：2008年城镇职工医疗保险、城镇居民医疗保险覆盖我国3.18亿人口，新型农村合作医疗保险覆盖农村8.15亿人口，覆盖面的扩大能够基本满足人们对医疗服务的需求。但是由于新型农村合作医疗筹资水平较低，需要政府财政转移支付以提高制度支付能力和水平，政府干预在新型合作医疗制度中起到很大作用，制度的政策风险偏高。城镇职工医疗保险制度设计偏于保“大病”，起付线水平较高，对城镇低收入群体压力较大。但是降低起付线水平，则制度容易发生道德风险，因而医保制度存在制度悖论。医疗保险制度的第三个问题是城乡医疗服务供给水平差异过大，医疗服务资源过于集中于城市，而农村地区缺乏合格的医。疗服务人员和规范管理的医疗机构，农村医疗服务供给不足。因而需要进行卫生资源规划，合理配置城乡卫生资源，特别是农村医疗卫生的人力资源。

住房保障制度1994年国务院颁布《深化城镇住房制度改革的决定》，要求建立新的住房制度，实现住房商品化、社会化。把住房实物福利方式改为以按劳分配为主的货币工资分配方式，推行住房公积金制度。此后，商品房供给大量增加，商品房销售市场化。但是由于商品房生产过程中利益链过长，政府垄断土地供给，监管者被俘获等因素。开发商在成本和需求推动下拉动的房价高涨得不到有效治理，使得很多城镇居民缺乏购房能力，需要建立住房保障制度。2007年国务院发布《关于解决城市低收入家庭住房困难的若干意见》，通过廉租房和经济适用房来解决住房困难户的住房问题，建设部于2009年进一步发布《2009-2011廉租住房保障规划》，落实总体目标和年度工作任务、保障方式和保障标准、政策措施以及监督管理。但是目前住房保障制度依然存在大量问题，一是商品房市场不受控制的价格上涨使得住房保障制度实施的机会成本加大，在土地财政模式下，地方政府推行住房保障制度的积极性不高，保障性住房供给不足。二是住房保障制度管理不严，某些地区在住房建设、分配、管理过程中出现大量道德风险。需要加强保障性住房的信息透明度，建立保障性住房公示制度。三是“夹心层”也需要住房保障政策，需要探索多种住房保障方式、扩大经济适用房的供给，将夹心层纳入住房保障制度，扩大保障性住房覆盖比例。

义务教育制度：义务教育是由国家统一实施，所有适龄儿童、少年必须接受的教育。是典型的公共产品。2006年修订的《义务教育法》对义务教育的教育教学、经费保障、法律责任等做了详尽规定。义务教育的主要困难在于经费保障，《义务教育法>要求，中央和地方教育拨款要高于财政经常性收八的增长，要求保证按照在校学生人数平均的义务教育费用逐步增长，保证教职工工资和学生人均公用费用逐步增长，农村义务教育缴费，由各级政府按比例、按项目分担。但是在某些地区，义务教育经费并未实现增长，因而有必要加强义务教育经费保障机制的落实，特别是要加强地方政府的义务教育支出监督。另一个问题是教育资源分布的地区差异，特别是城乡之间尤其明显，如农村师资无法得到保障等，因而农村地区义务教育与城市地区义务教育存在较大差距。农民工子女的义务教育也是迫切需要解决的问题，包括农民工子女义务教育的供给主体、经费来源、办学模式等问题，需要多渠道探索农民工子女义务教育的经费来源、多方式探索农民工子女义务教育的办学模式，切实解决农民工子女的义务教育问题。

结　论

社会主义市场经济体制的建立是一个巨大的转变，要求既往的全能型政府、有限政府向服务型政府转变。服务型政府、公共服务、公共财政、公共制度四者密切相关，建设服务型政府是一个全面的过程，在加快公共财政建设的同时，需要重视公共制度的建设和完善，更合理有效的为社会提供公共服务，推动实现基本公共服务均等化。

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