建立新型农村卫生医疗制度

提要面对现代市场经济的发展，农民的收入水平相对较低而且面临的风险日益增加，看病难、看病贵、因病致贫等现象时有发生，必须建立完备的、新型的农村卫生医疗制度。

关键词：新型；农村；卫生医疗制度

中图分类号：F323.89文献标识码：A

新中国成立以来，中国政府在农村建立了县、乡、村三级卫生服务网络，以及以合作医疗和赤脚医生为特征的农村卫生医疗保障体系，在经济不发达、收入很低的情况下，以较少的投入取得了巨大的健康成就：预期寿命从建国初期的36岁提高到八十年代初的68岁和2000年的71岁，婴儿死亡率从解放前的20%下降到八十年代初的3.47%和2000年的3.22%（农村为3.7%），孕产妇死亡率从建国初的150/万下降到2000年的5.3/万（农村为7.0/万）；霍乱、鼠疫、天花、回归热等严重危害人民健康的传染病基本消灭，其他传染病的发病率和死亡率也显著下降，尤其是实行计划免疫控制的传染病下降最为明显。在城市居民死因顺位中，传染病的死亡从1957年的第二位下降到1988年的第十位，农村下降到第八位。应该说，从新中国成立到八十年代中期，即传统计划经济时期，是农村卫生医疗保障事业发展最快的时期，此间，经济发展和医疗技术进步，以及政府对公共卫生事业持续投资，卫生医药资源向农村倾斜，低水平、广覆盖的以合作医疗和赤脚医生为特征的农村卫生医疗保障体系从无到有，从有到强。当时，农村合作医疗制度的筹资实行以集体经济为主，并由地方政府的适度财政支持，所以比建立初期农民互助筹资在经济上更有保障，在享有医疗服务方面更加均等和普遍。1978年医疗费实行减免的村数达到562，515个，占全部村数的80%，合作医疗经费筹资高达510，900万元，占到全国卫生总费用的20%，其中政府投入的费用为8，900万元。同时，国家实行低于成本的医疗收费，降低基本药品的价格，保证广大农村居民享有基本的医疗保障，正是传统时期中国医疗卫生资源低水平、广覆盖的分配倾向促进了中国农村卫生事业的快速发展，为大多数农村居民提供了卫生医疗保障。

但是，进入八十年代中后期，由于政府医疗卫生制度的缺陷和市场缺陷的双重影响，农村卫生医疗事业进展缓慢。主要表现在：一方面医疗卫生服务和保障的城乡差异扩大，医疗卫生资源配置不合理。我国的医疗卫生资源80%集中在城市和大医院，农村医疗卫生资源严重不足，条件差、设备少、水平低，农村缺医少药。目前，我国已建立了城镇职工医疗保障体系，企业职工基本参加了医疗保险，但在农村还没有建立规范的医疗保障制度。目前正在试点的农村新型合作医疗只覆盖约20%的人口，而且筹资水平不高，保障能力不强。据2003年卫生部组织的第三次国家卫生服务调查结果显示，有79.1%的农村人口没有任何医疗保障，基本上靠自费看病。一些地区农村因病致贫、因病返贫的居民占贫困人口的2/3；另一方面整个卫生医疗系统转轨时期的过分商业化趋向，在缺乏政府有效监管和医疗机构的利益驱动下，药品和医用器材生产流通秩序混乱，有些药品经销企业靠回扣销售药品，加之“以药养医”的机制导致医疗机构开大处方，卖贵重药，加重农民医疗负担，损害了公共卫生事业和普及民众的基本医疗服务保障。由于农村缺乏政府资金投入和有效的卫生筹资机制，农民的抗疾病风险能力降低，许多贫困和较贫困人口不得不放弃必要的卫生服务。尤其是进入九十年代中期后，医疗支出的增长迅速与农民收入增长之间的差距越来越大。如果说九十年代中期以前农村居民医疗保健支出的快速增长是因为原先受收入约束，医疗支出水平过低，医疗保健支出处于摆脱收入约束后的恢复期；那么，九十年代中期以后医疗支出的快速攀升则是因为在医疗市场价格扭曲和农民收入增长缓慢的双重约束下，农民支付能力受到了限制。因此，近年来农民因病致贫、因病返贫的现象普遍出现，“小病躺，大病抗，重病来了见阎王”，也就成了一些贫困地区居民生活的真实写照。

应该说，农村卫生事业是农村公共事业的重要组成部分，是建设社会主义新农村的有力保障。拥有健康的身体是农民发展的首要前提，而提高农村居民健康水平，促进农村卫生事业是政府不可推卸的责任。保障农村卫生医疗事业健康发展需要有强有力的政府和有效率的市场共同作用，尤其在农村卫生医疗保障提供方面，政府干预优于市场调配。因为，医疗卫生服务的很多领域属于公共物品范畴，具有很强的外部性，政府干预可以弥补市场缺陷。因此，在当前，市场已经出现低效率和损害民众趋向，政府必须放弃强化市场化改革趋向，还原卫生医疗事业本身是公共事物的本来面目，政府承担起应尽责任和义务。

第一，发展农村卫生事业，要以农民健康需求为中心，充分发挥政府主导作用。在社会主义市场经济条件下，农村卫生事业必须坚持为农民服务的宗旨，不能把医疗服务变成牟利的工具。我们要坚持农村卫生事业为农民健康服务的宗旨和公益性质，不能靠向农民的医疗卫生服务收费维持运行和发展。政府要对农村公共卫生和维护农民健康负起责任，增加卫生投入，增加基层医疗机构的卫生经费补贴，加大向欠发达农村地区的转移支付力度，保障贫困人口真正享有基本的卫生保健服务。另外，医疗卫生发展水平必须与我国经济发展水平相适应，不能借口财政困难，把维护人民健康的责任推向市场，推给社会和居民。

第二，发展农村卫生事业，要以完善新型农村合作医疗制度为重点，构筑广义的农村卫生医疗保障体系。新型农村合作医疗制度是未来农村基本医疗保障制度的雏形。试点情况表明，这项制度对于缓解农民医疗的经济负担，提高农民医疗服务水平发挥了重要作用。作为新型农村合作医疗制度的主角，政府必须提供法律保障、政策保障和技术保障，以支持和帮助新型农村合作医疗制度的顺利实施和预定目标的实现。

第三，发展农村卫生事业，要加强农村卫生基础设施建设，稳定农村卫生人才队伍，提高农村医疗服务质量。目前，我国不同区域的农村卫生基础设施条件差距很大。经济发达地区农村卫生的基础设施条件比较完备，功能比较齐全；中部地区农村一般具备必要的基础设施，但缺乏医疗设备和高素质卫生技术人员；西部地区大多缺乏基本的医疗卫生服务条件，乡镇卫生院和村卫生室危房很多，医疗设备条件差，不能为农民提供较好的基本医疗服务。因此，要想提高农村卫生医疗的质量，必须在健全县、乡、村农村医疗卫生服务体系和网络的同时，制定和实施合理的人才建设机制。要加强农村基层卫生技术人员培训，建立终身教育制度，提高农村卫生人员的专业知识和技能。高等医学院校要加强面向农村需要的卫生专业人才培养，扩大定向招生试点。政府要研究制定农村卫生技术人员职称晋升的倾斜政策，鼓励农村卫生技术人员安心工作。此外，要建立城市卫生支援农村的长效机制，城市医院要选派医务人员轮流定期到县级医院和乡镇卫生院帮助开展医疗服务和技术培训。

第四，规范市场秩序，加强药品监管，打击利益集团的阻挠。我国药品流通环节极为复杂，农村药品流通市场混乱不堪，暗箱操作严重。医药企业和批发商之间，各级批发商之间，批发商和零售药店之间，医药企业和医院之间，批发商和医院之间以及药店和医院之间，都会存在复杂和不正当的利益关系，尤其是在医药企业、药品批发和医院之间形成的不正当的利益关系就像“生物链”一样，环环相扣。这就要求政府改革现有的药品流通体制，建立严格的行医制度和市场准入制度，加大监管力度，规范现有的行医资格认证制度。要加大农村食品安全监督检查，监控农村环境质量，打击侵害农民生命健康、生命安全的违法违纪行为。用规范的市场秩序和政府管制手段，消除既得利益集团对卫生资源公平分配设立的障碍，消除医药品市场不正当行为。

（作者单位：1.河北大学；2.河北金融学院）

主要参考文献：

[1]余兴厚.当前农村社会保障制度建设的几个问题.经济师，2003.1.

[2]陆学艺.“三农”新论——当前中国农业、农村、农民问题研究.北京：社会科学文献出版社，2005.

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