路桥区城市化发展调查报告

——确立“四高”目标 加快城市化进程
    1998年底，省第十次党代会不失时机地作出了加快推进城市化的战略决策。2000年底，路桥区委、区政府出台了《关于加快推进路桥城市化的实施意见》。几年来，路桥的城市化工作取得了长足的进展。世纪之初，路桥面临着更为艰巨的发展任务。本文针对路桥区在城市化发展过程中存在的问题提出加快路桥城市化进程的一些看法。
一、路桥城市化发展的基本现状
    路桥自1994年4月撤镇建区以来，经济和社会获得了迅猛发展。1995年底全区国内生产总值43.20亿元，2001年已达96.43亿元；财政收入从2.35亿元提高到8.13亿元；城镇居民可支配收入和农村居民人均纯收入已分别达到10680元和5710元。路桥区的国内生产总值在全省各县（市、区）的位次已从1995年的第41位升至2000年的第31位。经济的迅猛发展有力地推进了城市化进程。全区非农人口由1995年底的3.76万人增加到2001年底的5.71万人，按城镇常住人口计，我区实际城市化水平达35％左右，初步形成了以城区为中心，以金清镇为次中心，以新桥为重点镇，横街、蓬街为一般镇，中心村五个层次的体系等级结构，形成了以104国道、白金线、机金线、机新路为骨架的城镇体系基本框架。
在城市规划的指导下，城市建设快速发展，城区建成区面积从3.5km2扩展到16km2。各类生产要素向城区集聚的速度不断加快，资源配置日趋合理，城市功能日益完善，在经济和社会发展中的地位和作用进一步增强，已成为经济社会发展的主要载体。
虽然建区以来我区城市化进程有所加快，城市化水平略高于全市水平，但我们也应该看到，我区“农民变市民”这种本质意义上的城市化进程并不快，城市化发展不仅速度不够快，而且质量也不高，与工业化发展水平相比，更是滞后。国际上同等工业化水平的国家和地区，城市化水平至少比我们高15－20个百分点。
二、当前路桥城市化发展面临的几个问题
（一）区域集聚度低，转移农村劳动力的拉力不足
    与一些沿海省份、地区相比，我区城市化的速度和质量明显落后，尤其在经济快速发展过程中未能形成一批强有力的龙头骨干企业，我们城区的集聚和辐射能力较弱，对区域经济发展的带动力不强。同时也由于小城镇建设滞后，影响了区域城镇体系整体功能的发挥。
路桥要提前基本实现现代化，首先必须解决农业和农村问题。目前，农业和农村经济的突出问题，已从农产品短缺，转向农民收入过低和增长乏力，其根本原因在于农民过多。解决农民收入问题的根本出路是减少农民。全区现有农业劳动力8.9万人左右，耕地19.29亩左右，劳均耕地只有2.17亩（全国平均劳均耕地面积为5.6亩），今后耕地会进一步减少，农村剩余劳动力会继续增加。
减少农民，仅靠使农业劳动力转移到工业是远远不够的。在前20年中，发展乡镇企业的农村剩余劳动力就地转移模式对增加农民收入、壮大农村集体经济力量和提高工业化水平、加快增长速度，起到了积极作用。但这种模式带来的最大问题是难以拓宽第三产业的就业门路。人口必须集中到一定规模，第三产业才能盈利，才能作为产业来经营。我区乡镇企业职工绝大多数集中在农村，没有有效促进人口和生产要素的适当集中，第三产业难以得到发展。
从发达国家的情况看，现代社会创造就业机会的主要是第三产业。如美国农业人口仅占总人口的3％，现工人（制造业）也仅占总人口的17％，而且这个比例还在下降。也就是说绝大多数的就业岗位来自第三产业。如韩国、菲律宾、泰国、印度尼西亚四国在70年代初期到90年代初期，农业剩余劳动力大规模向非农产业转移期间，第二产业与第三产业新增就业之比分别为1:1.5、1:2.9、1:2.5和1:1.9。即第二产业每增加1个就业岗位，第三产业相应地增加1.5到2.9个岗位。我国乡镇企业高速发展的1979年到1996年期间，乡镇企业中的第二产业职工净增7839万，交通运输和商业饮食及其他行业仅增加2739万（不是第三产业的全部），第二产业与第三产业新增就业之比为1:0.35。大到全国，小到我区，第三产业还相当落后，就业容量有很大潜力。
从我区情况来看，目前全区第三产业增加值在国内生产总值的比重约为36.1％，世界平均水平约为63％，发展中国家约为45％。这些年来，尽管区委、区政府积极采取各种措施，加快第三产业的发展，但增长速度没有象人们预计的那样快，这与我区城区规模小、人口集聚度低、城市化水平低直接相关。
（二）城市化滞后，制约了工业化的快速发展
建区以来，我区经济持续快速发展，国内生产总值年均增长率达19.1％，产业结构伴随着经济规模的扩大和加速调整并有所优化，资金积累和人才引进取得明显成效。从这个意义上说，我区已基本完成了工业化初期阶段的任务，正在向以产业升级、技术进步、集约经营、外向发展为特征的工业化中期阶段迈进，而且面临着提高经济增长质量为特征的重要转折。技术进步、产业升级，特别是规模化、集约化经营必须具备一定的要素集聚规模。目前全区工业产值的大部分在于乡镇企业，比重超过80％。由于布局分散、规模偏小、基础设施落后，难以实现产业的上规模上水平。从前几年的发展情况来看，我区经济增长有明显减缓的趋势。这就需要加快生产要素向城市集聚，推进城市化进程。同时，从更大范围来说，当前短缺经济的市场环境已经过去，工业品相对过剩、市场需求不足，已成为制约工业持续发展的重要原因，而造成工业品市场需求不足的根本原因就在于城市化滞后。
（三）城市化水平低，影响了可持续发展
与全省的情况一样，我区工业化走的是自下而上的路子，乡镇工业遍地开花，企业规模小，技术含量低，污染点多面广，治理十分困难，特别是少数镇（街道）污染非常严重，从城市规划上控制已很难起到作用。路桥河网发达，但河道污染非常严重。水和空气的污染已成为影响我区发展硬环境的重要因素。因此，迫切需要加快人口和生产要素的集聚，提高企业的技术含量和生产规模，推进城市化进程，逐步创造条件解决这些污染问题，改善大范围的生态环境和以城市为主体的人居环境。
我国各类城市和村镇的人均建设用地（建成区面积）分别为：特大城市75m2、大城市99m2、中等城市105m2、小城市132m2、建制镇149m2，而村庄则为168m2，比城镇的平均用地108m2高出60m2，我区的情况也是一样。我区土地集约利用水平低，土地浪费现象较为严重。从人口文化素质和文明意识来看，虽然几年来都在逐步提高，但整体上市民的城市意识仍很缺乏。这在很大程度上影响城市化的可持续发展。
三、推进路桥城市化进程的几点思考
21世纪是城市的世纪，城市是社会发展的主要推动力，全球竞争主要表现在城市竞争。加快推进城市化进程，既是我区提前基本实现现代化必须跨越的历史阶段，也是解决目前及今后经济社会发展诸多难题的关键。这对从根本上解决农民收入问题，有效增加就业，扩大内需，带动国民经济持续快速增长和社会进步，以及促进可持续发展，都具有十分重要的战略意义。为了提升路桥的城市竞争力，在推进城市化进程中，应确立“四高”目标：
（一）高起点规划，科学制定发展蓝图
城市规划是城市建设的灵魂，它决定着城市的发展方向，推进城市化首先要搞好城市规划。党的十六大提出要走有中国特色的城镇化道路。我们路桥应突出路桥特色，根据目前经济较为发达、地域联系较为紧密的特点，加快城乡一体化进程。应按照“拉大空间、注重特色、城乡同步、协调发展”的要求，抓好规划的编制和实施工作。
建区后，我区先后完成了分区总体规划、城镇体系规划、全部建制镇的总体规划和大部分的中心村建设规划，以及4.32km2的远东商贸广场城市设计、路桥历史文化保护区保护规划等。1995年编制的分区规划在规划近期较好地指导了城市建设。由于路桥的建设速度很快，目前，原分区规划的远期2010年规划用地已基本实施完毕，但规划调整还未确定。近年来，这种规划滞后  影响工业、商贸业发展的状况已日益显现。2001年全区行政区划调整后，由原先的4街道7镇1乡变为6街道4镇，2001年底，城区6街道国内生产总值57.69亿元，占全区的59.8％。6街道总面积达124.2km2，占全区45.3％， 建成区面积16km2。鉴于这种状况，推进路桥城市化工作应抓好以下几项规划。一是根据工业化、农业现代化发展的客观要求，制定加快路桥区城市化发展的规划纲要。二是城乡一体化规划。由于我区建制镇很少、城区比重很大，城镇体系等级结构很不合理，因此，再编制城镇体系规划就没有必要。制定城乡一体化规划，可以明确城区与建制镇及中心村的相互关系，包括交通联系、基础设施安排、工业区布局、市场布局、其他功能互补等，科学指导并加快路桥的城乡一体化进程。三是突出城区中心城市的功能，抓好分区规划的调整工作。分区规划要将桐屿、峰江纳入，要着重考虑道路交通体系和关系路桥发展命运的工业、商贸业发展空间。在新一轮的城市化推进过程中，着重要规划和建设好五个组团：一是旧城组团。以省级历史文化保护区建设为契机，精心保护，延续历史，创造时尚，弘扬文化。二是远东组团。在原有4.32平方公里的基础上，将规划区扩大至10平方公里，建设一个新兴的以商业、居住、科教文卫设施为重点的新城区。三是绿心组团。以旅游、休闲、度假等为主体，建设一流的游乐区。四是西部组团。以吉利汽车及新建火车场站为契机，带动制造路桥、交通路桥以及物流中心的建设。五是南部组团。在路南、峰江、新桥一带建设高档次的农业生态旅游区、生产资料园区和工业园区。四是做好各建制镇的总体规划，重点是次中心金清镇，要将其作为路桥东部的另一个城区来对待，为金清镇在城乡一体化进程中充分发挥带动效应提供规划保证。五是要按城市居住小区的要求抓好中心村建设规划。
（二）高标准建设，全面改善城市化发展空间
1、建设“生态路桥”
随着经济全球化步伐的加快，特别是我国加入WTO后，区域之间的竞争力逐步加剧，城市发展环境已成为第一竞争点。美化城市是优化城市发展环境的重要方面。在加快推进城市化的过程中，要增强城区的集聚辐射作用，加快整个区域的城市化进程，必须致力于城市生态工作，不断提高城市品位和档次。
一是绿景观建设。良好的城市环境必须充分具备三个基本要素：绿地、阳光和空间。绿地是衡量城市环境质量的重要因素，无论从有益  居民身心健康，还是从提高城市综合竞争力来说，绿地建设都具有至关重要的意义。目前，我区公共绿地率和绿化覆盖率都很低，远远低于全省和全市平均水平。我们要以分区规划确定的绿地为基础，制定城区绿地系统规划和年度绿化计划，大力抓好公共绿地、居住区绿地、单位绿地、道路绿地等各类绿地建设，努力提高城区绿化覆盖率。特别是要以灵山、石浜山、莲花山、南山、白云山等山体旅游开发，沿山景观带及公共绿地建设为重点，大力建设生态空间和休闲空间。
二是水景观建设。路桥属于江南水乡地带，河网密集。城区河道总长近40公里。城市中的水是城市建设的宝贵资源，好好加以利用，可以大大提高城市建设品位，改善城市环境。但目前我区的河道普遍淤积严重，破坏较多，污染严重。河道疏浚整治是新一轮水利建设和城市建设的重要内容。虽然因城区许多河道地处建筑密集区，涉及大量建筑拆迁、桥梁改建、管线铺设等，整治难度很大，但我区必须以南官河、山水泾等重要河道为重点，结合河岸区块的开发与建设，有序、高质量地推进河道整治工作，逐步美化我区的水环境。
三是居住区建设。加强居住区建设是切实提高居民生活质量、改善城市环境的重要手段。自1972年联合国第一次人类环境会议以来，居住环境及其可持续发展已成为人类21世纪的首要命题。改善和提高人民的居住水平，也是国家重要的社会目标。路桥是新兴城市，居住区建设存在不少缺点。如因规划起点不高和开发上的缺陷造成居住区“先天不足”；因过于追求经济效益，忽略环境和社会效益，导致配套设施不足、绿地匮乏、空间层次混乱；缺乏对居住区规划设计人性化的重视，加上管理体制的不完善，使得居住区缺乏交往空间、社区环境凝聚力不足。重新认识居住区建设的重要性，从根本上提高居住区的规划设计水平，切实加强居住区建设，对路桥城市化的推进有重要的社会意义。
居住区的一切建设都是为居民服务的，居住区规划和建设必须体现以人为本的原则，要把方便于人、关心于人、服务于人放在首位。要注重与自然和谐和可持续发展的观念。规划要充分体现居住区的整体性、功能性、经济性、科学性、生态性、地方性、时代性和灵活性。居住区的整体设计必须运用现代城市设计的思想和方法，对整体环境的空间轮廓、群体组合、单体造型、绿化种植、地面铺砌、环境小品、色彩运用等一系列环境要素进行整体把握。要考虑发展的需求，在小区配套完善的基础上，大力应用新技术、新产品、新工艺、新材料，提高小区建设的科技含量、改善住宅的功能。要考虑不同人群的需要，一个良好的住区应该体现出人类居住地所必须承担的社会职责和社会目标。
2、建设“交通路桥”
交通设施是城市化发展最基本的基础设施。经过几年来的大力建设，我区已修建交通道路近30条，基本建成区域交通骨架。当前，我区必须抓住机遇，加大投资力度，加快一批重点交通道路项目的实施，构筑互联互通、配套齐全的交通体系。抓好台州新机场、铁路线及场站、台州大道、黄琅码头、路桥至泽国一级公路、甬台温高速公路路院一级公路、滨海大道、白金线拓宽等交通建设，健全对外交通和区域交通网络。抓好西南外环线、北环线、工业区中心大道北延、双水路等城市道路建设，分流过境交通。抓好腾达路东西延，南官大道南北延，南山街西北延，吉利大道南北延等道路建设，墨池路、卖芝桥路、月河街改造等，完善城区路网体系。根据分区规划，加快其他主干路网建设，拉开新区框架。滨海大道、台州大道等建成后，可以和现有的国道、省道、县乡道等组成便捷的区内交通网络，能迅速带动沿线经济发展，极大地促进区内文化、娱乐、教育、市场等基础设施的共享，加快城乡一体化进程。
3、建设“商贸路桥”
路桥是台州市的商贸城区，路桥的城市化建设应以建设现代化商贸城为目标，紧紧把握现代流通业态发展为主线，引进现代物流理念，推进传统专业市场整合重组和功能创新，不断增强服务功能和辐射功能，加快商业现代化和国际化进程。
“商贸路桥”建设首先应超前规划市场体系、市场设施。规划布局上应按照批发市场郊区化原则和同类型市场相对集聚的要求，在空间上重新组合位于老城区中心的专业批发市场及新建扩建市场。根据现状分布及发展空间要求，可考虑在城区北部、东南部和西部布局远东商贸区、生产资料类市场园区和生活资料市场园区。
在转移出部分批发市场功能后，可以在城区中心建设中心商业区。对中国日用品商城10万平方米的建筑进行整体改造，以拓展零售功能为主体，建设室内商业街，开设大型零售超市以及家电大卖场。小商品批发市场置换出批发功能后，可结合旧城改造，建设与十里长街整体风貌相协调、具有路桥特色的集购物、旅游、餐饮、休闲为一体的商业街区。在城区主要商业街富仕路、邮电路、卖芝桥路、银座街区块建设大型商厦和服装、电器专业街区，力求建成高档次的台州零售商业中心。
其次要抓好商贸业具有重要促进作用的物流业和会展业。当前，物流业被许多城市摆到很高的位置。物流业在许多城市的快速发展及发挥的作用已充分证明了这是一个富有创造力和带动力的产业。会展业也具有很强的生命力和发展潜力。这两个产业在台州市域内基本还处于空白状态。路桥抢先一步发展物流业和会展业，可以占据新世纪产业高地，带动商贸业和其他三产发展。当务之急，路桥区要抓好台州市国际会展中心和台州市物流中心的建设。第二步要抓好各专业市场及中远期物流中心的规划和建设。
4、建设“制造路桥”
工业化是推进城市化的主要动力。发达国家的经验表明，城市化是工业化的结果，是工业化的内在要求和必然趋势。城市化进程的加快，主要依靠工业的发展，依靠企业积累财力、扩大就业、繁荣市场、壮大规模。
20年来，我区走了一条以农村工业化为主推进工业化的发展道路。这条特殊的工业化路经，在特定的历史条件下，对我区工业化起到巨大的推动作用。目前，我区已形成汽车、摩托车及其配件、节日灯、塑胶、机电、鞋帽、制冷等支柱产业。但我区企业普遍存在“三低”现象：一是产业层次低，技术装备落后，创新能力弱，产品科技附加值不高；二是组织化水平低，企业规模偏小，产业链松散，分工协作度低；三是集聚度低，公用设施难以共享，环境成本高昂。为尽快改变乡镇企业这种分散落后状况，推进结构调整、技术进步和体制创新，使工业化与城市化相互推动，促进经济的良性发展，就必须大力抓好工业园区建设。
工业园区应统一规划、设计、建设、运营。园区的水、电、路及污水、固体废料等处理以及员工宿舍、管理用房等可共建共享，也可依托城镇，把部分基础设施建设纳入城镇总体规划，将支柱产业、工业园区和城镇建设紧密结合起来，引导小企业向城镇集聚，推进城市化进程。
当前，基于城乡一体化发展的思路，除大力抓好吉利汽车工业城等在建的工业园区建设之外，还应尽快在金清、蓬街的东部腹地规划建设市级或区级的大型工业园区，吸纳大多数工业企业，形成制造业的大型基地，这对于区域布局的合理性和区域发展的可持续性都具有重大意义。
（三）高质量经营，全方位筹措发展资金
推进城市化需要巨额的资金投入，这就要求我们必须强化经营城市的理念，建立多元化投融资机制。首先，科学调控土地市场，经营好城镇建设用地，增强政府筹集资金的能力。要发挥规划的调控作用，利用区位、功能、性质、开发指标，基础设施布局等综合因素对地价的作用机制，挖掘城镇土地的潜在价值。有条件的城镇可建立专门的城镇建设投资公司，筹集和运作城镇建设资金，加快城镇建设。其次，大力推行城镇建设投资主体多元化，项目运营企业化，设施享用社会化，除国家法律、法规明确规定外，放开对民间投资城镇基础设施、公用设施的限制，大力推行对项目投资主体的公开招投标制。坚持“谁投资、谁受益”的原则，支持和鼓励公有民营、民办公助、公办民助、自建自营等方式，吸引私人资本、社会资本、境外资本投入城镇建设。再次，改革公用事业价格收费制度。按照保本微利的原则，对供水、燃气及污水、垃圾处理等进行收费，逐步形成投资、经营、回收的良性循环，走市场化、产业化发展的路子。市政公用事业单位要按照“政企公开”、“事企公开”的原则，推进企业化经营和政府的合同制管理，转换经营机制，提高管理水平，增强自我发展和自我约束能力，保证城镇基础设施和公用事业高效率运营。
推进城市化应当是一个城乡土地总量和存量利用结构调整，减少重复建设，提高土地利用密度和利用效益，降低城乡建设总用地的过程，是促进土地集约利用的根本途径。我区人多地少，人地矛盾尖锐，推进城市化过程中必须防止盲目扩大城镇规模、乱设农居点、乱占耕地、无序开发。应加大土地开发整理力度，认真贯彻落实国家和省里鼓励土地开发整理的政策，调动社会各方面的积极性，鼓励社会投资土地开发整理。在确保耕地占补平衡的前提下，鼓励土地置换，调整城乡建设用地结构。对按规划向城镇迁建的农居点，在确保退宅还耕的前提下，可按还耕面积等量置换到城镇规划区选址，可允许乡镇企业在征得被置换用地集体经济组织或村委会同意，并签订协议的前提下，将原厂房用地等量置换到工业园区选址建设。
应进一步深化城镇土地使用制度改革，培育和规范土地市场。扩大土地有偿使用范围，规范城镇土地批租。抓好土地收购贮备中心的工作，加强土地市场的调控和监督，要加强供地计划管理，对近期要建设的规划区内用地，特别是工业区和住宅小区近期建设用地应进行一次性预征，先办理“农转用”手续，储足土地，随时满足建设需求。
与此同时，要充分发挥路桥在市场资源、河道资源、民营经济资源和商业文化资源等优势，走综合经营城市之路。
（四）高效能管理，创造优美舒适的人居环境
高效能的城市管理是城市现代化的重要标志。路桥区应切实改变目前城市管理多头领导、分散管理的局面，积极探索城市管理新路子，以适应城市化进程的加快和城市管理内容的多元化，努力构建“统一指挥、统一职责、综合管理、条包块管”的城市管理框架。应坚持依法治城，注重法规建设，严格依法照章办事，克服管理的随意性。
大力推行城市物业管理，提高社区服务社会化程度，提高市民的生活质量。根据“全面规划、统一管理、多家经营、共同发展”的方针，大力鼓励社会企业和个人兴办物业管理企业，形成一个统一开放、适度竞争的物业管理市场。
要把提高市民素质作为新时期城市管理的重要内容来抓。从教育入手，以各种活动为载体，加快城镇居民向现代市民转变。继续开展创建文明卫生城市活动，动员市民广泛参与，在城市管理的实践中不断提高市民的文明意识。坚持思想、道德、文化三项建设一起抓，切实提高市民的综合素质，使城市发展与精神文明建设互相推动，共同提高。

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