《中国信息报》：我国耕地后备资源开发面临生态难题（刘宏鹏,王春雨,董振国）

国土部门组织的调查表明，当前我国耕地后备资源总量为１．１３亿亩，但各主要耕地后备区域的开发均面临保护和改善生态环境的重压。能否妥善解决生态环境问题，已成土地开发整理工程成败的关键。

耕地后备资源生态背景不良

我国耕地后备资源在３１个省、区、市都有分布，但大部分位于北方和西部干旱地区。其中，新疆的耕地后备资源最为丰富，面积为３３１．９１万公顷；其次为甘肃，面积为７５．０８万公顷。二者合计约占全国耕地后备资源总数的５５．４２％。南方和东部的耕地后备资源较少，拥有滩涂较多的山东省，耕地后备资源占到全国耕地后备资源的５％。

中国土地勘测规划设计院调查结果显示，耕地后备资源丰富的西北干旱、半干旱地区，土地质量较差。内蒙古、新疆、宁夏的耕地后备资源占全国的５２．２５％，山西、陕西、甘肃占全国的１２．０３％。其共同特点是存在干旱缺水、盐碱、风沙、低温严寒等一种或多种限制因素，且限制强度较大，生态环境脆弱。

在东部地区耕地后备资源中，滩涂、苇地等湿地占有较大比例，这些滩涂、苇地、湿地对保护生物多样性具有重要意义，同样属于极度生态敏感区。

新中国成立后，我国开垦的荒地主要集中在生态环境质量较差的东北、西北地区，其产出能力明显不足。改革开放以来，随着东部大量优质耕地被占用，形成了东部优质耕地减少、西部质量差耕地增加的局面。研究表明，仅１９８５－１９９９年间，我国耕地面积重心就向西北移动２８．３３７公里，生态背景质量下降２．５２％。水土资源配置形势趋于恶化。

目前，淮河流域及其以北地区拥有全国６２％的耕地，但水资源不到全国的２０％。长江流域及以南地区水资源占全国８０％以上，但耕地面积仅占全国的３８％。

生态环境“决定”耕地后备资源多少与优劣

据调查测算，全国土地开发整理补充耕地的总潜力为１３４０万公顷（２０１００万亩），其中全国土地整理补充耕地潜力约６００万公顷（９０００万亩），占补充耕地总潜力的４５％。

我国现有农田中普遍存在着田块分割细碎、田坎过多、道路沟渠不整、农田基础设施不完善、零星未利用地和废弃地多的现象；农村居民点用地利用率低，北方农村居民点“空心村”多，南方农村居民点布局零散。这种土地利用状况难以适应全面建设小康社会的需要。通过合理规划，整治道路沟渠，平整归并零散地块，充分利用零星土地，可以增加有效耕地面积３１３．３３万公顷（４７００万亩）。通过对现有农村居民点逐步实施迁村并点、治理“空心村”、退宅还田等整理措施，可以增加有效耕地２８６．６７万公顷（４３００万亩）。

全国有宜农土地后备资源４４２４万公顷（６６３６０万亩），其中宜耕土地后备资源约９８８万公顷（１４８２０万亩）。可开发补充耕地５８６．６７万公顷（８８００万亩），占补充耕地总潜力的４４％。当前我国宜耕土地后备资源６０％以上分布在西北部地区，水资源相对短缺，生态环境比较脆弱，开发利用制约因素多。

目前，全国因工矿生产建设挖损、塌陷和压占废弃的土地约４００万公顷（６０００万亩），复垦可补充耕地的潜力１５３．３３万公顷（２３００万亩），占补充耕地总潜力的１１％，其中集中连片的４０．６７万公顷（６１０万亩）。

新疆农业大学教授姜卉芳认为，我国地域辽阔，土地后备资源总量看似很大，但实际可耕地所占比例很小。由于耕地后备资源受到干旱、风蚀、水蚀、次生盐碱化等多种不利因素的威胁，如果不能解决耕地后备资源开发与生态环境的协调发展问题，现有调查得出的耕地后备资源数量，将变得与实际相距甚远。

中国土地勘测规划设计院的调查结果证实了前述观点。专家认为，建国以来，国家曾多次组织全国或区域范围的后备土地资源调查评价工作，但历次所测耕地后备资源量大相径庭。究其原因，除了土地开发进程、统计口径等变化因素之外，生态环境的变化是最重要的影响因素。

新中国成立以来，内蒙古和黑龙江一直是我国重要的农垦区，过去在开垦过程中，由于没有综合考虑土地开发对生态环境的影响，此前的土地资源调查将内蒙古的草原和黑龙江的湿地均列入耕地后备资源，当地对其进行大规模开发，引起了土地沙化和退化。内蒙古有些地区因土地沙化而弃耕的面积，甚至达到当地耕地的６０％以上。

新疆、甘肃、青海、山东、江西五个省区耕地后备资源，最近的调查评价结果高于１９９７年农用地后备资源调查，其中新疆、甘肃、山东高出较多。中国土地勘测规划设计院专家认为，随着近年来国家在这些区域水资源开发力度的加大，特别是一些地下水资源的发现和开发利用，新疆、甘肃两省区后备土地资源开发前景看好。因此，在可预测的未来水资源开发利用前提下，一些原本不能作为耕地的后备资源，在水问题解决后，便可作为耕地后备资源开发基地进行大规模开发利用。

科学规划、适度开发，实现耕地占补可持续发展

鉴于我国耕地后备资源现状，专家建议，以耕地后备资源开发与生态环境可持续协调发展为准则，将耕地后备资源开发利用规划纳入区域土地利用总体规划体系，实现合理布局与优化配置；利用最新科学技术，提高耕地资源质量，提高产出率；创新耕地后备资源开发投融资体制。

黑龙江省国土资源厅耕地保护处负责人认为，当前国土资源管理应打破行业限制，林业、草原管理部门应在国土部门确定的土地利用总体规划基础上，编制执行各行业的土地利用规划，实现土地资源的统一调配管理；开发耕地后备资源时，应充分挖掘土地开发整理在补充耕地、改善生产条件和生态环境等方面的潜力，结合基本农田建设，稳步提高土地质量、增强粮食综合生产能力。

我国西部地区耕地后备资源的开发实际上是水土资源的综合开发。新疆水利厅、新疆农业大学专家认为，在新疆，除了做好现有土地开发整理重点工程之外，国家应合理利用国际河流分水规则，加快对国际河流的开发利用，增加新疆水资源总量；对于新疆各地经济利益驱使下的“乱开荒”行为，应采取经济、法律手段严加制止，对负有责任的地方政府官员要严肃处理。

在土地开发投融资体制方面，专家建议针对具体的土地开发项目，按照市场规律，建立和完善土地开发多元化融资体制，包括通过合作、股份、独资等形式，引进国内外资金，成立土地开发企业进行耕地后备资源开发，减轻政府投资压力。本着“谁投资、谁开发、谁受益、谁负责”的原则，建立公平合理的土地开发市场机制。