建立促进我国农村土地承包经营权流转的长效机制
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来源：网友投稿
摘要：我国农户众多，但经营农地分散、规模小，不利于现代农业开发和农民增收。盘活我国农户农地资源，采取财政、税收、融资、投资等支持政策，促进农村土地承包经营权向农业经营能人、农民专业合作组织、农业龙头企业流转，将有助于解决我国当前农地破碎、集约利用率低等问题，促进农业的现代化。
关键词：农村土地；承包经营权；流转；机制
20世纪80年代初，我国推行的以户为单位、双层经营、统分结合的农村土地经营制度，赋予了农民土地承包经营权，“耕者有其田”做法极大地促进了农民个体积极性和农业生产力的发展。近20年来，随着城市改革的深入，工业化与城镇化的发展，城乡差别的扩大，农村劳动力向城镇的转移，农户的分家细化及经营农业欲望和能力的弱化，农地破碎现象突出，农业劳动生产率下降明显，难以适应现代社会对农业提出的现代化要求。要改变这一状况，途径之一是通过合法有序的方式和办法，促进农村土地承包经营权从分散向集中流转，从粗放经营者向集约利用者流转。目前，我国农村各地出现了农地代耕、出租、转包、置换、入股合作等流转农村土地承包经营权的现象，尤其在社会经济比较发达、交通条件比较便利的地区。但总体来看，我国农村土地承包经营权流转面不大、程度不高，需要进一步推进。
一、我国农户农地承包经营权流转所需的主要条件
我国农村土地承包经营权流转需要一定的条件，这些条件包括了农村土地承包经营权供方的、需方的以及政府的，关键是政府的农地流转政策、农地需方的诉求和农地供方的意愿。
（一）制度安排对农地流转的许可
目前我国有多项法律赋权农户和农民集体组织进行农地承包经营权流转。我国《土地管理法》明确规定：土地使用权可以依法转让；农民集体所有的土地，可以由本集体经济组织以外的单位或者个人承包经营，从事种植业、林业、畜牧业、渔业生产。《农村土地承包法》中规定：国家实行农村土地承包经营制度；国家保护承包方依法、自愿、有偿地进行土地承包经营权流转；农村土地承包采取农村集体经济组织内部的家庭承包方式，不宜采取家庭承包方式的荒山、荒沟、荒丘、荒滩等农村土地，可以采取招标、拍卖、公开协商等方式承包；通过家庭承包取得的土地承包经营权可以依法采取转包、出租、互换、转让或者其他方式流转。并规定，土地承包经营权流转应当遵循平等协商、自愿、有偿的原则，任何组织和个人不得强迫或者阻碍承包方进行土地承包经营权流转；不得改变土地所有权的性质和土地的农业用途；流转的期限不得超过承包期的剩余期限；受让方须有农业经营能力；在同等条件下，本集体经济组织成员享有优先权等。我国《农村土地承包经营权流转管理办法》对农村土地流转当事人、流转方式、流转合同、流转管理等都作了明确具体的规定，为我国农地流转提供了法律和制度上的保障。
（二）农民的意愿和能力
农民是农村土地流转的当事人。当前我国农村实行的“家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制”，是赋予农民长期土地使用权的制度。我国《农村土地承包法》明文规定，农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于农民集体所有；宅基地和自留地、自留山，属于农民集体所有。农民集体所有的农村土地实行农村土地承包经营制度；农村土地承包后，土地的所有权性质不变，承包地不得买卖；任何组织和个人不得剥夺和非法限制农村集体经济组织成员承包土地的权利；承包方的土地承包经营权，任何组织和个人不得侵犯。这说明，农村土地是农民集体的，承包地是承包农户的，农民集体土地与农户承包土地是否流转，必须由农民集体组织和农户来决定。农民集体组织和农户是否流转土地承包经营权，又取决于他们对土地的控制欲望、土地开发经营的利益比较、工商业的就业机会、社会保障制度的保障程度、农地流转的规范程度以及农民集体组织和农户的判断和处事能力。农民愿意流转自己土地承包经营权，主要是基于土地流转有利可图、有信誉保证、有规范便携的流转手续、有维权法律保障，土地流转后有就业门路、有长远稳定的社会保障。
（三）农村土地承包经营权需方及其行为
农村土地承包经营权的需方，是希望获得流转农地承包经营权经营农业的当事人，即农村土地承包经营权流转的受让方，他们“可以是承包农户，也可以是其他按有关法律及有关规定允许从事农业生产经营的组织和个人”。社会对农村土地承包经营权的需求，是农户土地承包经营权得以流转的重要条件。在发达地区农村土地承包经营权流转情况比较多见，主要原因是这些地区存在着大量需要流转农地承包经营权的个人、企业或团体，如农村经济能人、农业专业户、农民专业合作社、农业龙头企业等，他们需要土地进行农业开发。农村经济能人、农业专业户、农民专业合作社、农业龙头企业对农地承包经营权的需求及其对农户的劝导、利诱和信誉保障等，有助于促进农户农地承包经营权流转。
（四）农地流转的切实利益
如前所述，农民流转承包土地经营权，主要是期望从农地流转中获得实物、租金、转包费、管护以及提高地力等利益，目前无偿的土地流转虽有存在，但并不普遍，尤其是向农业龙头企业、农民专业合作组织、非本村农业经济能人的流转。因此，保障农民农地流转权益，让农民真正得到农地流转的实惠，是确保农村土地承包经营权长期流转的重要条件。我国《农村土地承包经营权流转管理办法》中已明确规定，承包方有权依法自主决定承包土地是否流转、流转的对象和方式。任何单位和个人不得强迫或者阻碍承包方依法流转其承包土地；农村土地承包经营权流转收益归承包方所有，任何组织和个人不得侵占、截留、扣缴；受让方将承包方以转包、出租方式流转的土地实行再流转，应当取得原承包方的同意等等，为保障农民流转农村土地承包经营权利益提供了法律依据。
（五）工作机会与社会保障
农村土地承包经营权流转与社会提供的就业机会和农村社会保障密切相关。一方面，对青年一代农民而言，他们对农地的依赖远没有他们先辈那样强烈，他们中的许多人对承包地的经营是一种无奈的选择。如果城中有充分的就业和工作机会，将有助于这部分人出租和转包承包地经营权给善于经营农地的人和单位，以在获得工资性收入的同时，获得一份承包地经营权流转的利益。另一方面，农户经营小规模的农地虽然挣钱不多，但仍为衣食住行重要保障。如果农村有完善的社会保障让农户免于承包地经营权流转后的温饱顾虑，让其有稳定的经济来源，将有助于促进农户农地经营权的流转。
（六）其他条件
第一，自然条件。一般情况下，经济发达、交通便利的地区，因农产品及其加工品输入输出比较便捷，农村土地承包经营权流转受让方更愿意选择。同时，这些地方工作机会比较多，农户通过流转农地经营权可获得更多的收益。农村土地承包经营权流转现象也多见于这些地区。丘陵、平原区与山区相比，因农业相对易于连片开发，农地流转相对较多。第二，辅助条件。主要包括农地流转供求信息、地方政府政策及其服务、地租与承包费等方面。通常，地租和承包费比较低，地方产业经济政策比较优惠，政府服务比较良好的地区，农地流转的情况比较多。
二、我国农户农地承包经营权流转的主要障碍
目前我国农地流转速度比较缓慢，主要因素有以下方面：
（一）农户地权意识比较强
目前我国大部分农户对承包地仍有强烈信赖和眷恋，拥有和经营承包地就等于拥有了一切，尤其对中老年农民而言，由于文化水平、劳动技能、生活方式等原因，承包地仍然是他们生活的主要来源，因此，固守于小块农地，循规蹈矩地耕作，已成为他们永久不变的生活惯性，他们很少考虑农地承包经营权的流转问题。
（二）农户流转农地处置能力还比较弱
部分农户希望通过农地流转来改变农业生产和经济状况，但因自身能力不足，不知如何与承包商、租户打交道，如何办理农地流转的各项手续，如何签订农地承包经营权流转合同，如何取得流转农地的收益，如何解决农地流转中出现的利益纠纷问题等，因此限制了农户农地承包经营权的流转。
（三）缺乏农地承包经营权流转受让户
目前，我国商业资本对农业有所渗透，但并不大，农业龙头企业不发达，农村中的农民专业合作社、农村经济能人不多，社会对农村土地承包经营权流转的需要还比较有限。因此，尽管现在我国农村地区有许多农户想出租、转包自己撂荒的、不想耕种的承包地经营权，但因需求缺乏而流转不出去，尤其在欠发达、交通不便利的地区。
（四）农地流转供求信息渠道少
一方面，有哪些农户需要出租、转包承包地经营权，并以怎样的条件出租、转包哪些地块，等等，受让方不得而知；另一方面，承包地的受让方是谁，他们以怎样的条件、方式希望获得怎样的承包地地块，等等，农户无从知晓。这样，就限制了承包地经营权的有效流转。
（五）缺乏农地流转的有力组织者
农户农地承包经营权的流转，一般由需方向农户或农民集体组织提出对农村土地承包经营权流转的需求，再由农户或农民集体组织干部（村委）集合相关地块农户商议，由农户代表或村委与需方进行农地流转条件谈判，签订出租或转包合同，然后组织村民进行农地承包经营权流转。一些地方因缺乏得力的村干部或经济能人，有农地流转需求而无农地流转组织，农地承包经营权难以流转。
（六）农地流转利益缺乏保障
一些进行了承包地经营权流转了的农户，因受让方不履行承诺、享受不到地租上涨及作价入股利益、农地受到破坏等原因，与受让方间的纠纷不断，因而导致农地流转的中断或不延续，并带来农户在流转承包地时的利益担忧，影响了农地流转。
（七）农地流转服务管理缺位
国家《农村土地承包经营权流转管理办法》虽然明文规定农地经营权的流转要签订流转合同，由农村土地发包方和乡（镇）人民政府农村土地承包管理部门管理农地经营权的流转，但农地经营权是农民集体组织和农户，地方政府管理名不正、言不顺，加上人力、经费不足，管理工作不到位，分散农户难以获得高效服务，因而影响了农地流转。
三、建立促进我国农地有序流转的机制
要解决好“有地不种，想种没地”的问题，关键是建立起促进农户农地承包经营权流转的有效机制，使农户、农民集体组织、农村经济能人、农业龙头企业等积极参与到农地承包经营权流转中来，更好地开发利用农地资源。
（一）完善农村土地承包经营权流转管理
第一，强化农村土地承包发包方的责任。农村土地属农民集体组织所有，农民集体组织作为发包方和农地流转的管理主体之一，应主动担负起辖区内农地流转中的组织、计划、执行、控制、协调等责任，促进本村、本屯农户农地承包经营权的有序合法流转。第二，强化乡（镇）人民政府农村土地承包管理部门管理职能。乡（镇）人民政府农村土地承包管理部门除承担接受农地流转报告、指导签订农村土地流转合同、保管农村土地承包经营权流转合同及有关文件、文本、资料等归档，调解农村土地承包经营权流转发生争议或者纠纷的责任外，还应承担起加强发包方在农村土地流转管理中的监督职责。一是加强土地流转合同管理。提高土地流转当事人对合同重要性的认识，提高农地出租、转包、转让的签约率，减少和避免农地流转纠纷。二是加强土地流转利益分配环节监督。避免以各种名义参与租赁费的分配或者获得“倒包”中的差价，尊重和保障农地流转当事人的权利。三是加强流转土地用途管理。避免农地流转为其他用地，加强对基本农田的保障，减少农地流失。
（二）成立农村土地流转服务机构
第一，成立农村土地承包经营权流转中心（或土地流转站）。由乡（镇）人民政府农村土地承包管理部门与农村土地发包方共同组建乡镇农村土地承包经营权流转中心，为农地承包经营权流转户提供农村土地承包经营权流转合同签订指导，提供土地流转供求信息、流转土地经营情况、公证及合法维权服务等，为农民流转承包农地经营权提供便利，减少农户农地流转顾虑和流转手续，降低农地流转成本。第二，成立农村土地承包经营权流转代办机构。允许办各种所有制性质的农村土地承包经营权流转代理机构，为农户、农民集体组织、农业龙头企业代办农村土地承包经营权流转事宜，如接受委托进行流转土地的四至、坐落、面积、质量等级评定；农户农地承包经营权供给情况及农业龙头企业农地需求状况调查；替农地流转当事人办理农地流转各项手续等。第三，成立农村土地承包经营权流转当事人互助会或协会。使之成为集合农村土地承包经营权流转当事人，促进农村土地承包经营权流转当事人信息交流，协调解决农地流转实际问题的平台。
（三）建立农村土地承包经营权流转市场
建立农村土地承包经营权流转市场，用于开展农村土地承包经营权的认定、农村土地承包经营权招投标流转、农村土地承包经营权流转信息发布等，为农村土地承包经营权出租、转包、置换、折价入股、招标、挂牌、拍卖等运作提供平台。目前我国各地农村常住户经营耕地面积构成中，租入、包入、转入地占实际经营耕地面积10％左右，据此计算，当前农村土地承包经营权流转面积约1.8亿亩。随着农村工业化、城镇化步伐的加快，农业劳动力向工副业的转移，农民外出务工时间及人数的增加，政府促进农地承包经营权支持政策的不断完善，农户、农民集体组织对农村土地承包经营流转的要求将进一步增大，流转面积将进一步增多，这就需要有一个功能齐全、公开透明、服务便捷、规范有序的农村土地承包经营权流转市场体系为之服务。为适应这一要求，我国应逐步建立起以农民集体为主体、层次多级、服务齐全、管理规范的农村土地承包经营权流转市场，促进农村土地承包经营权“招挂”流转。
（四）建立和实施农地有序流转激励机制
中央及地方政府出台相关政策措施，支持和促进农村土地承包经营权有序流转。第一，设立农村土地承包经营权流转项目基金。用于农村土地承包经营权流转项目的开发建设，如乡村农户土地承包经营权流转示范、农地集中整治、流转农地农民培训、就业与再就业援助等。第二，实行农村土地承包经营流转财政补贴。对流转农地承包经营权的农户、农民集体组织，按流转农地面积的多少，予以一定的财政补贴，以鼓励他们有序流转农村土地承包经营权的行为。对通过农村土地承包经营权流转建立起来的农民专业合作社、农业龙头企业，予以事业费补助。第三，建立农村土地承包经营流转优惠税制。对规模以上有序吸纳流转农地的农村经济能人、农民专业合作社、农业龙头企业，予以减税让利。第四，建立促进农村土地承包经营流转融投资政策，予以进行农村土地承包经营权流转的农户、农民专业合作、农业龙头企业等低息、贴息贷款，提供担保贷款，扶持其进行农地流转开发。第五，建立农地流转产业开发政策，对农户、农民专业合作社、农业龙头企业通过农村土地承包经营权流转进行的农业区域化布局、专业化生产、产业化经营项目予以一定的财政资助，鼓励他们进行土地合伙，办土地股份制农业企业、农庄，实行“公司+基地+农户”农业产业化运作，发展特色优势农业。
（五）尊重农民对农地承包经营权流转方式的选择
目前农村土地承包经营权流转的方式有很多，如代耕、出租、转包、反租倒包、作价入股、置换、招标、挂牌等，农民采用何种流转方式，应由农民与受让方商讨决定。从当前情况看，代耕、出租、转包是主要的流转形式。原因是，农户虽出租和转包了一定时期内的承包土地经营权，但农户与受让方相对独立，出租与转包的土地经营权清晰，不改变原承包合同关系，农户在出租、转包期内还可获得稳定的租金和转包费，农户与受让方便于操作，农户比较容易接受。以土地经营权折价入股流转农地的方式，因土地经营权转化为农民专业合作组织、企业经营实体中一部分，土地入股红利的多少和土地经营情况挂钩，入股农民收益稳定性差，加之土地经营权入股后相对难以区分地块归属，农民入股进社容易退股退社难等，这种流转方式不是一下子就为广大农民所接受。对于招标流转这一方式，因其操作比较透明，有利于集结农地流转的当事人，农地流转成本相对合理等，将来应成为农村土地承包经营权流转的一种重要方式。江苏省沛县的“村统建统调，户分包”的做法，四川新津县安西镇的“股权+红利+工资”股份经营土地流转模式，以及安徽凤阳县刘府镇赵庄村的“龙头企业+基地+农户”土地流转模式等，是比较成功的农地承包经营权流方式，农民群众可学习借鉴和因地制宜加以选择。
参考文献：
1、中华人民共和国土地管理法[S].1999-01-01.
2、中华人民共和国农村土地承包法[S].2003-03-01.
3、中华人民共和国农村土地承包经营权流转管理办法[S].2005-03-01.
4、肖方扬.我省五种主要农村承包土地流转方式[N].安徽日报,2003-03-10.