中国农业种粮补贴政策执行模型分析
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来源：网友投稿
摘要：农业补贴是采用导向性支出形式发挥政府对特定群体、特定区域、特定品种、特定环节的支持和补偿作用，实现政府特定目标。粮食补贴源于农业保护，也是农业保护的核心所在。直接补贴由于对粮食价格和国际贸易的扭曲作用较小，有利于发挥市场在配置粮食资源中的基础性作用，促进粮食贸易的公平竞争，不受世贸组织规则的限制，而被许多国家所采用。中国经历了粮食由过剩到不足的转变过程从而引发政府对粮食种植给予关注。根据中央国务院要求2009年启动实施全国新增1000亿斤粮食生产能力规划，种粮补贴政策尤为关键。
关键词：农业补贴；种粮补贴政策；政策执行模型
一、政策阐述
我国从2004年开始在全国粮食主产区全面推行粮食生产补贴政策。主要包括四个方面，其中前三者为种粮补贴：一是对种粮农民实行直接补贴。2005年国家从粮食风险基金中拿出100亿元资金、各粮食主产省均从粮食风险基金中拿出40％的资金用于对种粮农民实行直接补贴。二是良种补贴。将补贴作物范围扩大到大豆、小麦、玉米、水稻四大粮食作物。三是农机补贴。从2004年开始，国家对农民个人、农场职工、农机专业户和直接从事农业生产的农机服务组织购置和更换大型农机具给予一定补贴。
2006年，《中共中央国务院关于推进社会主义新农村建设的若干意见》对外公布，要求继续稳定、完善和强化对农业和农民实行的“三减免、三补贴”和退耕还林补贴等政策，以及适应农业生产和市场变化的需要，建立和完善国家对农业和农民的支持保护体系。2006年，粮食主产区将种粮直接补贴的资金规模提高到粮食风险基金的50％以上，其他地区也要根据实际情况加大对种粮农民的补贴力度，增加良种补贴和农机具购置补贴，增加测土配方施肥补贴，继续实施保护性耕作示范工程和土壤有机质提升补贴试点等。2007年中央财政安排良种补贴55.7亿元、农机具补贴12亿元；改进补贴政策和方式，进一步完善粮食直补、农资综合直补办法，探索建立粮食综合补贴机制。2008年中央财政进一步加大对种粮农民的直接补贴力度，使年农资综合直补资金额达到638亿元。
现行政策包括以下方面：
第一，增加农民种粮补贴。对农民发放每亩最低不少于10元的粮食直接补贴标准上，2009年各省也较大幅度增加农民种粮补贴。2009年5月中央《国务院关于当前稳定农业发展促进农民增收的意见》中要求启动实施马铃薯原种补贴，对马铃薯原种生产每亩补贴100元。
第二，增加良种补贴。在2008年对早稻、中稻、晚稻和小麦每亩良种补贴10元、15元、15元和10元。
第三，大幅增加农业机械购置补贴。在2008年中央安排40亿元资金，对水稻插秧机、水稻直播机补贴50％，深松机和旋耕施肥播种机补贴40％，农业机械单机补贴额上限为5万元的标准上，2009年中央安排100亿元资金，对购置农业机械补贴。要将先进适用、技术成熟、安全可靠、节能环保、服务到位的农机具纳入补贴目录。
二、影响因素分析
从理论上分析：
首先，我们根据微观经济学的均衡理论和边际报酬递减规律有：
从粮食生产方面看：主要包括以下几个层面的影响：
一是增强了种粮农民的预期（见图1）。政府为了扩大粮食生产，实施了补贴，实际相当于供给曲线右移。这样，政府向国内粮食生产者保证的价格为P1，P1-P0为单位农产品生产补贴额。种粮补贴的实施使我国粮食的供给曲线S平移到S’，即生产者补贴的存在使粮食生产者在同等条件下愿意提供更多粮食。这样，随着生产面积的不断扩大无疑将导致政府补贴额的不断增加，国内局部均衡价格（E’）下降，消费价格（P2）下降，最终消费者和生产者获益。
根据边际报酬递减规律，持续投入劳动力等，最终在达到均衡后，将出现相反趋势。因此，种粮补贴额度要控制在一定限制内。但就目前我国补贴情况看，我们正处于达到均衡前期，补贴力度有待加强。
二是不断扩大的补贴相当于提高了农民的退出成本，或者说增加了农业生产的机会收益，从而刺激了更多农民生产粮食。
以种粮补贴政策影响因素模型分析：
经过对资料的分析，考虑到影响粮食生产的变量，一般来说可以归结为常规投入因素（土地、劳动、资本）、技术因素、制度因素以及自然条件因素等。影响粮食产出量和农民收入的主要因素为：生产成本、播种面积和是否有补贴（直补和良种补贴）。其中生产成本由六个因子组成：种子投入量、化肥投入量、农药使用量、劳动力投入量、劳动力受教育程度、机械投入量。
数据说明：农户所使用的种子数量包括自用种子和购买的种子，为排除价格因素的影响，故采用所采用的种子数量而非金额合计；劳动力投入为每户劳动力投入人数和投入天数的乘积；化肥的使用数量以千克为单位，为避免价格因素的影响未采用使用化肥的金额合计；农药的使用数量以千克为单位，为避免价格因素的影响未采用使用农药的金额合计；劳动力的素质以劳动力的受教育程度衡量，为方便起见采用户主的受教育年限；鉴于农业机械购置补贴是以机械种类为依据，故采用机械投入量。
图2 种粮补贴政策影响因素模型
基于上述补贴效应分析，影响因素模型旨在分析在前期生产中。
前提：以播种面积为计量单位；劳动力、种子、化肥、农药投入成本小于补贴额。
假定当受劳动力教育程度因子不变时，图2中字母对应以下分析步骤：
一是国家给予粮食直补和良种补贴，农民种植积极性增加，a导致劳动力投入量增加，粮食产出增加，农民农业收入增加；二是国家给予补贴，农民种植积极性增加，会寻求更多的耕地（包括以前已放弃的耕地），b导致播种面积增加，c从而种子投入量增加，由此e化肥和d农药投入量增加，产量增加，农民农业收入增加；三是国家给予补贴导致的播种面积增加也会因为耕地需要而f导致劳动力投入量增加，产量增加，收入增加；四是国家给予补贴导致的播种面积增加会g导致机械投入量增加，产量增加，收入增加；五是当劳动力受教育程度因子改变，其增高时：h会导致机械使用量增加，j从而劳动力投入量减少，产量增加，收入增加；户主会采用转基因等高技术农作物种子，k会导致农药使用量减少，产量增加，收入增加；
最后得出结论：在以播种面积为发放补贴的计量单位，假定劳动力、种子、化肥、农药的投入成本均小于补贴额，国家发放种粮补贴，通过另外两者影响因素的波动，最终将导致粮食产出增加，农民农业收入增加。
但是，有一点需要注意：虽然农产品产量将会大幅增加，但由于大多农产品的需求价格弹性都很小，需求弹性一般小于供给弹性，农民从增长中获得的净收入往往不足以弥补由于价格降低所造成的净收入损失。
以上是在一系列的假设之下形成的理论分析。
现实情况与理论分析有差别之处：
第一，我国现行的补贴政策是以播种面积为计量，但实际上此处的播种面积是指2006年减免农业税之前登记的计税面积。现行播种面积远大于记录的计税面积，即农民种植面积大于收到补贴的面积。
第二，国家现行政策对良种补贴，而普通作物则没有；测土配方化肥也有一定补贴，但是化肥和农药的价格上升远大于补贴；劳动力投入量的增大，意味着一部分的非农收入减少，所以间接造成劳动力成本增加。通过这三者分析可知，种粮补贴的额度相对于生产成本是远远不够的，所以造成实际中很多地方农民增收不明显。
第三，就劳动力受教育程度因子而言，我国目前对农民教育成本投入较低，从而第五项分析情况存在少数性。而在实际中，就大豆市场而言，我国政府给予农民的补贴始终不能使得大豆市场价格低于进口大豆价格，使得进口大豆占据我国主要市场份额，究其原因就是农产品中的科技因素太少。
第四，在补贴依据上，现行的以播种面积为补贴计量单位是否合理：如果继续以播种面积为计量单位，其一是农民可以倾向于种经济收益高的作物，从而是将对粮食的补贴扩大为对整个农业的补贴；其二从模型分析中可以看出，各种情况的分析最终都是产出增加，在此时再以播种面积为计量单位很显然是不合适的，此时应该以产量为主要补贴因素。而考虑到市场价格，包括国际市场和国内市场，很显然，为了确保农民收入增加应该是综合产量和粮食收购价格因素重新制定新的计量单位。
当然，2007年中央为了更好地发挥补贴资金作用，进一步促进粮食生产和农民增收，适当调整完善对种粮农民直接补贴的政策目标和导向，在充分考虑全年预计农资价格变动可能对种粮农民发生的增支影响的同时，政策重点鼓励多产粮、多调粮、产好粮。新增资金分配，直接与粮食产量、商品量和优质稻生声挂钩，产粮越多、粮食商品量越大、优质稻生产多，得到的补贴就越多，以充分调动各地政府和农民粮食生产的积极性。
三、解决对策
2006年农业税完全取消后粮食直补并为收支一条线的方式，因为补贴粮食价格是增加粮食生产的收益，通过其他形式的补贴，可能是补贴粮食生产的成本，降低成本也就是相应地增加了粮食生产的收益，无论采取哪种补贴方式，都是以最大限度地增加农民收入为目的。所以我们为了这个目的，在稳定粮食产量持续增加的前提下，要做到以下几点：
第一，降低种粮成本的化肥、农药等生产资料补贴，将来还可以探讨建立“休耕”和“轮耕”等补贴。
第二，补贴时间：在化肥、农药等农业生产资料补贴出台的情况下，这些与粮食生产密切相关的直接补贴力争在春耕之前兑付到农民手中。而粮食价格补贴的标准，在第二年的春耕之前，与种子、化肥、农药等其他农业生产资料补贴一起发放，在补贴通知书中写明粮食价格补贴、种子补贴、化肥农药等补贴项目。农机具的补贴在农民购买农机具时兑付。
第三，补贴依据：综合各方面因素，以当年粮食产量和市场收购价格为计量单位是较为稳妥的。由于我国地理地形复杂，如果要让每一户农民受实惠，就要考虑建立补贴依据体系，按不同地区、地形、气候、产量制定详细的补贴依据。
第四，科技强农：一方面是加大农村劳动力的教育成本，另一方面是给予高科技作物种植补贴和加大农业现代化建设。
第五，补贴额度：根据本文效应分析，只要在达到均衡之前，我国应大力增加补贴额度，这样才能避免因为农产品需求价格弹性小和生产成本增加而带来的增产不增收的现象。
参考文献：
1、国务院关于当前稳定农业发展促进农民增收的意见[DB/OL].中国农业信息网,2009-05-10.
2、穆月英.中国农业补贴政策的理论及实证分析[M].中国农业出版社,2008.
3、张洁丽.关于我国粮食直接补贴政策的研究[D].山西财经大学,2006.
4、刘俊杰.直接补贴政策对粮食生产和农民收入的影响[D].西南大学,2008.
5、张学彪.我国良种推广补贴政策分析[D].中国农业科学院,2008.
（作者单位：青岛农业大学）