关于对行政执法监督不力的调研报告

关于对行政执法监督不力的调研报告　

我国宪法规定，中华人民共和国人民检察院是代表国家行使检察权的专门法律监督机关。从现实来看，检察机关对刑事法律的监督是比较成熟的一项法律监督，这主要体现在对公安机关等侦查机关的执法行为的监督和对人民法院判决裁定及庭审行为的监督及监管机关对犯罪嫌疑人、被告人、罪犯的羁押及改造情况的监督。然而对行政执法机关行政执法行为的监督，勿庸讳言，存在不力的情况。检察机关有限的监督职权仅是对行政执法机关在行使管理职能时，对已构成犯罪的案件不依法移送司法机关追究刑事责任，而以行政处罚代替刑事处罚的案件的监督。这种有限的监督也存在法律规定不规范、监督手段不力、工作开展难度较大的情况。造成这种局面，究其原因是多方面的，既有立法的、历史的原因，也有体制的、机构设置不合理的原因。
     一、行政执法的现状
      行政执法机关是维护社会秩序，促进经济发展，依法行使行政执法权的国家机关，在国家的正常运行中，起着重要的作用。但是行政执法中确实也存在着不容忽视的问题。表现在行政执法行为随意性太强，行政处罚不受监督，执法人员执法行为不受制约，执法中主观武断，徇私枉法，执法不严，渎职失职，滥用职权，甚至执法犯法。从全国案例来看，确实存在不可忽视，甚至严重的问题。有的典型案例无不反映出行政执法的混乱状态和负有执法职责的部门行政执法严重失职和软弱混乱的问题。
      造成行政执法机关执法行为出现问题的原因是多方面的，其中对行政执法行为的监督不力，也是主要原因之一。行政执法行为，是否合理、合法、适当，行政执法行为受不受监督，如何进行监督，由哪个部门进行监督，怎样限制、规范行政执法行为、防止行政执法权的滥用，防止对当事人的侵权等等，对这些问题的探讨，由来已久，但真正落到实处，还需要相当长的时间，因为依法治国的目标并非短期能够实现。在行政执法行为中，除当事人依法提出复议申请引起行政复议程序，或向人民法院提出行政诉讼主张，引起行政诉讼程序外，其他行政执法行为，基本处于无外部监督的状态，对这些执法行为的监督，主要通过内部规章制度的制约，然而从上述案例可以看出，这些内部制约机制发挥了多大作用，已足以说明问题。“权力失去监督，就会产生腐败”，永远是一条真理。
      二、检察机关对行政执法监督的现状及监督不力的原因
      检察机关对行政执法机关行政执法实施法律监督的状况总的来说还不能令人满意，涉及人民群众利益的伪劣产品问题、食品安全问题、医药卫生安全问题、建筑安全问题、环境卫生安全问题、工商、税费、税流失问题等等，一个也没解决好，监督乏力。
      正因如此，近些年来，检察机关自觉加强了对这些领域的法律监督力度，通过开展立案监督专项行动制止“以罚代刑”的问题，通过加大查办职务犯罪惩治行政执法机关中的腐败犯罪行为，对犯罪起到警示、震摄作用，通过扎实开展职务犯罪预防，防患于未然，对行政执法行为的正确、公正、严格、规范行施起到了促进作用，可以说上述工作均取得了一定的效果，但监督的任务仍任重而道远。从当前检察机关的监督手段看，主要有以下两种：一是对涉嫌构成犯罪而行政执法机关处以行政处罚的案件进行立案监督。近几年来，高检院相继推出对经济领域犯罪案件实施立案监督的专项行动，意在加强对行政执法中有案不立、有罪不究，以行政处罚代替刑事处罚的监督力度，发挥打击犯罪，遏制犯罪，维护经济正常健康发展的目的。专项行动取得了一定的成绩，但总体发展仍需加强，机制建设尚不配套，受主观因素的影响大，工作制度不到位。二是通过查办职务犯罪案件来达到监督的目的，但从统计情况看，自侦案件中查办行政执法人员贪污贿赂犯罪案件比例比较低，而因庇护行政违法案件当事人而受到查处的公职人员职务犯罪案件则更少。　　

 分析原因主要有：一、案件线索少。据某县统计，几年来因涉嫌伪劣商品等犯罪而被行政处罚的案件，向检察机关进行控告、举报的一件也没有。面对线索的匮乏，检察机关只能依靠自已发现线索，而其他工作的繁忙，又难以抽出人力、精力去深查线索。举报线索少的原因是不言而喻，被处罚的当事人本来可能涉嫌犯罪，而被行政执法机关处以较轻的处罚，当然会息事宁人；而行政执法机关对此已作罚款或其他形式的处罚，也必将受到经济利益驱使而得罚便罚，不会再去追究当事人其他责任了，这也正是以罚代刑现象存在的本质所在。当然，群众意识淡薄也是原因之一，但群众对案件的了解不会很深，并且当今社会下，“事不关已”而主动“管事”的人又有多少呢。二、立法上的漏洞。检察机关作为国家的法律监督机关，享有对国家法律正确实施进行监督的权力和职责。但比较而言，检察机关的监督主要体现在刑事法律的监督上，也就是说刑事法律监督是比较成熟的，而对行政执法的监督则相对弱化，主要原因笔者认为：在于立法上的漏洞和不完整。从法律的比较可以非常清楚的看出来，在刑事法律监督中，刑事诉讼法非常明确地规定了检察机关在刑事诉讼中享有的职权，例如批捕权、公诉权、自侦案件立案、侦查权、检察权、立案监督权、侦查活动监督权、对法庭审理的监督权、抗诉权、对监管机构监督权等等，非常具体，非常明确，这是检察人员履行职责的依据，是以国家强制力作后盾的，是宪法规定的检察权的具体体现，因而在履行监督职责中工作有力度，监督机制也成熟；而对行政执法的监督，除自侦部门依法对涉嫌职务犯罪的行政执法工作人员进行立案、侦查的权力外，法律的规定则几乎是个空白。例如开展的立案监督专项行动中，检察机关对行政执法机关的案件线索能否进行检查，查到什么程度，行政执法机关有没有义务配合、在不配合时又怎么办，检察机关如何建议行政执法机关移送涉嫌犯罪案件等问题，法律没有明确规定，也没有严格的程序。从现实执法情况看，只是检察机关通过加强与有关行政执法部门的联系，达成共识，签订会议纪要等形式来开展监督工作，笔者认为，这种“协调”形式的监督是达不到法律规定的效果的，工作也是难以开展到位的。并且以文件建立起来的监督在贯彻中同法律规定的监督权是无法并论的。三、监督手段弱。从当前情况看，对经济领域犯罪打击不力的主要原因在于有的行政执法机关“以罚代刑”现象的存在和案件线索无法被司法机关发现并追究。而检察机关作为法律监督机关，对行政执法机关的监督又缺乏有力的手段，《人民检察院办理行政执法机关移送涉嫌犯罪案件的规定》第十二条规定，检察机关对涉嫌犯罪的案件，在行政执法机关不移送时，也仅只是提出“检察建议”，从手段上分析比较弱，并且提建议的前提必须是涉嫌犯罪的案件线索。但从现实情况分析，经济领域犯罪案件法律规定的构罪标准一般数额较高，而行政执法机关一次查获和发现的当事人的物品则很难达到犯罪的数额和标准。对此情况，检察机关怎么办，也无从下手。因为检察机关也无法再进行初查，从人力、物力上也难以保障，并且行政执法机关是否支持也可见一斑。
      三、建议和对策
      行政执法机关存在随意执法的现象比较严重，极大地损害了国家行政机关的形象，破坏了人们的法制观念，损害了经济的健康发展。落实检察监督权，防止打击不力，关键在于依法履行检察监督职责，建立合理机制，完善法律规定，补足漏洞和空白，深挖犯罪线索，加大打击力度，实现公平正义的要求。
      第一，完善法律规定。这是解决对行政执法机关监督不力问题的根本方法，要通过制订、完善、落实检察监督权的具体法律规定，使检察机关监督权更具体、更具操作性，使检察机关的法律监督任务与能够实施的监督手段相统一。检察机关依法对行政执法机关进行法律监督工作，不再仅仅依靠双方的建立联系制度和协商来完成，而是监督有依据，建议有根据，工作有力度。
      第二，明确监督措施。针对检察监督手段太弱的问题，在当前法律立法的情况下，为有效开展对行政执法行为的监督，应当规定检察机关对行政执法机关受理、处理的行政违法案件包括行政处罚案件和刑事处罚案件线索，有以下权力：1、审查权，即对行政执法机关对具体案件所作出的处理决定是否适当，是否合法有审查的权力；当然审查权的行使并不影响行政决定的执行效力，但检察机关认为行政决定不合法时，可以向作出决定的行政执法机关提出检察建议。2、调查权，即检察机关对行政执法行为是否合法进行，对查处的违法案件处理程序、调查认定的事实，当事人的具体违法行为性质，违法行为的大小等，认为必要时，可以要求行政执机关配合开展调查或自行决定开展调查取证。3、调卷权，为了掌握行政执法机关开展行政违法案件查处情况及处理结果，以便开展对行政执法行为的监督工作，检察机关应有调阅行政执法案件卷宗的权力，行政执法机关在接到检察机关的调卷通知后，应当将卷宗送交检察机关阅卷审查。4、知情权，即检察机关有权向行政执法机关和行政执法人员了解具体行政执法案件的处理情况，了解案件受理、查处、处罚依据以及其他有关问题。5、备案权，行政执法机关对涉嫌犯罪移送公安机关受理的案件线索，应当在送交公安受理的同时，报送检察机关备案，为此应设立法律文书，增强报送的严肃性和程序性，使检察机关及时掌握行政执法移送案件情况，以便于开展立案监督工作。
      第三、设立行政执法检察室。检察机关与重点的、案件发生较多的行政执法机关协商设立检察室，也是非常必要和可行的。检察室是检察机关履行法律监督职能的窗口和触角，通过设立检察室，可以有效地防止行政执法权的滥用，可以加强检察机关的法律监督力度，最关键的在于“人来人往”的作用绝对大于“文来文往”的作用。例如检察机关在看守所内设立的“驻所检察室”，经实践证明，驻所检察室在检察机关对监管场所实施法律监督中发挥了积极的作用，它使检察监督权真正落到了实处，发挥作用，很难想象如果没有驻所检察室，检察机关对监管场所的监督能够如现在这样到位，工作做得这样细致。因而，检察机关有必要通过设立行政执法检察室，直接监督、了解行政执法机关的执法过程，从形式上和实体上保证法律监督工作的到位，从而对规范行政执法行为，发挥积极的监督作用。　　

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