农民工刑事案件研究报告：城市应加大对农民工服务和保障力度

农民工刑事案件研究报告：城市应加大对农民工服务和保障力度

北京致诚农民工法律援助与研究中心、中国政法大学刑事法律援助研究中心近日共同发布的《农民工刑事案件研究报告》认为，农民工犯罪固然有其自身的原因，但更重要的是有着深刻的社会背景。他们原本满怀“出来打工挣大钱”的美好愿望进城工作，可现实情况是，城市工作环境差、劳动强度大、收入水平低，欠薪现象总有发生，大多没有社会保障，对未来他们看不到希望。在这种生存状态下，有的人近乎绝望，对城市社会产生不满情绪，轻则实施违法行为，重则走上犯罪道路。对此，我国应当积极采取措施努力预防和控制农民工犯罪。报告针对解决农民工犯罪问题提出九点建议。
城市政府应进一步加大对农民工服务和保障力度，从根本上改善引发农民工犯罪的社会环境。城市政府要把农民工纳入城市公共服务体系，善待农民工，要搞好就业服务和培训工作，依法规范农民工劳动管理，降低农民工融入城市社会的门槛，使其能够享受到和城市居民同样的服务、社会福利和劳动保障，加大劳动监察力度，稳定他们当前的心态，使他们对于未来的生活有可靠预期。同时，完善对农民工临时救助制度。有的农民工从雇主那里拿不到工钱，有的农民工在城市里找不到工作，失去经济来源，陷入生活困境。在生活窘迫之时，他们急需城市政府部门和社会各界伸出援助之手，帮助他们度过难关，在城市有尊严地、稳定地工作和生活下去。因此，城市政府有必要建立农民工临时救助制度，至少让他们在失业时能够有饭吃，无钱时能够有临时的地方住，以此避免农民工因陷入生存危机而实施犯罪。

流出地政府要担负起对农民工开展义务教育和职业教育的责任。针对农民工受教育水平普遍较低的问题，建议流出地政府要担负起对农民工开展义务教育和职业教育的责任，确保尽可能多的农村儿童完成义务教育，同时积极发展职业教育。一方面，流出地政府要普及和巩固义务教育。要加大对于农村义务教育的经费投入。加快农村寄宿制学校建设，优先满足留守儿童住宿需求。确保适龄儿童不因家庭经济困难、就学困难、学习困难等原因而失学，努力消除辍学现象。提倡合理膳食，改善学生营养状况，提高贫困地区农村学生营养水平。继续推进农村中小学远程教育，使农村和边远地区师生能够享受优质教育资源。加强中小学教师队伍建设，对中小学教师开展培训，并改善教师待遇，提高教育质量。另一方面，流出地政府要加快发展农村职业教育。鼓励农民工职业教育基地学校与劳务中介机构、用人单位建立互惠合作关系，通过“委托培训”“订单培训”等形式形成具有长期性、稳定性的劳动力供求关系，以增强培训的时效性和针对性。加强职业教育基础能力建设，为农民工提供培养培训的优质资源。例如，加强校舍等基础设施建设，添置必要的教学实训仪器设备，搞好师资队伍建设。政府要逐年加大财政性经费投入，以保障农村职业教育的可持续发展。

 加强对用人单位的监管，对于用人单位违法经营行为进行严厉打击，保障农民工的劳动权益针对农民工劳动权益屡受侵害的问题，我们建议，劳动保障部门应当加强劳动合同管理，督促用人单位依法规范用工，以中小劳动密集型企业、城乡接合部和乡镇企业为重点，开展打击非法用工专项行动，严厉查处不签劳动合同、拖欠工资、企业缺少必要的安全防护设施、使用童工等侵犯农民工劳动权益的违法行为。同时，要对用人单位和雇主加强劳动法律知识的宣传教育，提高他们维护农民工劳动权益的自觉性，向他们倡导科学和人性化管理的理念，使农民工实现体面劳动。

有针对性地开展普法教育工作。针对农民工法律意识淡薄的问题，我们建议，对农民工有针对性地开展普法教育工作，避免走过场。在普法内容上，需要宣传教育的法律知识包括：农民工在工作、生活中必知的法律法规知识，依法维权方面的法律法规，以及与城市流动人口管理相关的法律法规。在普法形式上，可以采取普法学校培训、免费法律咨询、利用媒体进行法制宣传等形式。在普法师资上，可以充分调动律师等法律工作者、高校学生和教师、老干部、老教师、老军人、老党员、老模范等“五老”志愿者的积极性，积极投身法制宣传工作。培养农民工义务普法宣传员，利用同群体人之间的亲和力进行法律宣传，增强法制宣传的针对性和实效性。

工会和共青团等人民团体和社会组织应充分发挥作用，丰富农民工业余文化生活。针对农民工的业余生活极其匮乏、精神世界空虚，工会和共青团等人民团体和社会组织在农民工群体中的影响力极弱，我们建议工会和共青团等人民团体和社会组织充分发挥作用，丰富农民工业余文化生活。工会和共青团组织可以设立图书馆、展览馆、艺术馆、电影院等城市文化设施，满足农民工参加文化生活的需要。可以大力开展丰富多彩的、群众性的文化活动，并鼓励农民工积极参与其中，使他们在与城市居民的交往中消除封闭的心理状态和对城市的隔膜。可以支持农民工组建自身的文化团体，开展健康向上的文化活动。可以成立专门的心理咨询机构，为农民工提供心理咨询服务，及时疏导他们的心理问题，促进他们的心理健康发展。

在大中城市建立更多的法律援助社会组织。2011年3月16日发布的《国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要》就“加强社会组织建设”做了专章规划，规划纲要中提到：“坚持培育发展和管理监督并重，推动社会组织健康有序发展，发挥其提供服务、反映诉求、规范行为的作用。” 2012年3月5日在第十一届全国人民代表大会第五次会议上，温家宝总理在政府工作报告中提到，要发挥社会组织在社会管理中的积极作用，加强法律服务和法律援助。  2012年3月19日在第十三次全国民政工作会议上，温总理表示，政府事务性管理工作可适当交给社会组织承担。 2012年6月11日，国务院新闻办公室发布《国家人权行动计划（2012-2015年）》，行动计划中提到：“促进社会组织有序参与社会建设。制定慈善事业法，修改社会团体登记管理条例、民办非企业单位登记管理暂行条例和基金会管理条例。规范志愿服务活动，推动志愿服务事业发展。” 中央多次提及社会组织的发展，说明我国政府已经充分认识到社会组织的积极作用，并对社会组织的发展表示大力支持。可以预见，在政府鼓励和支持的新背景下，社会组织在中国的发展必将取得巨大的进步。当前，针对社会组织在中国蓬勃发展和农民工犯罪问题日益严峻的形势，我们建议，在大中城市建立更多的农民工法律援助社会组织来为农民工服务，维护他们的合法权益。法律援助社会组织的工作内容可以包括：（1）通过提供法律咨询和办理法律援助案件，为农民工提供直接法律服务，有效维护农民工合法权益。（2）通过开展法律宣传教育活动，提高农民工的法律意识、权利意识和维权能力。（3）从直接法律服务和普法宣传中发现问题，对问题开展研究活动，通过研究提出切实可行的建议，从而推动立法和政策的完善。（4）通过办理大量农民工法律援助案件，不断总结和交流办案经验，开展专业技能培训，为国家培养优秀的农民工专职律师。（5）通过与国内高校法学院开展合作，建立实践教学基地，帮助培养高校法学院学生应用法律的能力。

强化侦查阶段的法律援助，并对没有律师的农民工一律提供刑事法律援助。针对犯罪农民工在刑事诉讼中得不到充分的法律援助，特别是在侦查阶段缺少律师帮助，我们建议，强化侦查阶段的法律援助，并对没有律师的农民工一律提供刑事法律援助。理由有三：第一，1996年和2012年的《刑事诉讼法》都规定，侦查阶段律师可以介入，贫穷的被告人可以申请法律援助；第二，大部分进城务工的农民都是贫穷的，他们背井离乡，孤立无援；第三，2006年《国务院关于解决农民工问题的若干意见》中指出，“做好对农民工的法律服务和法律援助工作。要把农民工列为法律援助的重点对象。对农民工申请法律援助，要简化程序，快速办理。对申请支付劳动报酬和工伤赔偿法律援助的，不再审查其经济困难条件。”现在看来，对于农民工刑事案件有必要全部提供法律援助，对于犯罪的农民工不再审查其经济困难条件。因此，犯罪嫌疑人、被告人是农民工，没有委托辩护人的，法院、检察院和公安机关应当通知法律援助机构指派律师为其辩护。

 公平适用羁押性强制措施。公安司法机关考虑到农民工的流动性和社会危害性，普遍倾向于采取羁押性强制措施。这种简单粗暴的做法违背了法律面前人人平等的原则，违背了宽严相济的刑事政策，应当加以纠正。我们认为，对于犯罪农民工应公平适用羁押性强制措施，要严格审查农民工犯罪嫌疑人是否符合逮捕条件，充分考虑逮捕的必要性，可捕可不捕的，坚决不捕，而要代之以取保候审、监视居住等非羁押性强制措施。这里值得借鉴和参考的是，北京市怀柔区人民检察院在流动人口犯罪批捕环节创新地推行打分的风险评估机制。2010年11月，该院出台了《流动人口涉嫌轻微刑事犯罪不捕工作办法》和《关于对流动人口轻微刑事犯罪适用不捕措施风险评估办法》。“流动人口轻微刑事犯罪适用不捕措施风险评估”的内容包括，对犯罪嫌疑人犯罪行为的评估、个人情况的评估、犯罪后表现情况的评估、犯罪嫌疑人帮教条件的评估。这四项内容，每项设置高、中、低三种风险值，通过量化综合评估，最后做出是否批准逮捕的决定。

 公平适用刑罚。司法实践中，法院对于农民工轻微犯罪的量刑，较少适用非监禁刑罚，而较多被适用监禁刑罚，这主要因为担心对判处非监禁刑罚的农民工很难落实监管。这种做法有悖于法律的公平和正义。我们建议，对犯罪的农民工要公平适用刑罚，扩大非监禁刑的适用比例。对于犯罪情节较轻的初犯、偶犯、过失犯、未成年犯等，根据其悔罪表现和再犯可能性，具备社区矫正条件的，要在法律允许的范围内尽量适用管制、缓刑、单处罚金。值得借鉴和参考的是，浙江台州两级法院自2004年以来一直在尝试外来人口犯罪缓刑适用“同城待遇”。台州市椒江区人民法院规定，只要被告人符合下列情形，本地户籍和异地户籍被告人一样都可被判处非监禁刑：一是犯罪事实单一、清楚，证据已收集到位，被告人属初犯、偶犯；二是犯罪情节轻微，法定刑在三年以下，涉及的罪名主要是故意伤害、交通肇事等轻微案件；三是被告人必须有真诚的悔罪表现，坦白交代问题，自觉接受审判；四是被告人已经赔偿被害人的经济损失；五是在台州有相对固定的工作单位或亲属在本地有相对固定的工作、住址；六是有适格的担保人。

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