利益冲突研究

利益冲突研究　　

利益冲突是一个现实的廉政问题。党的十七届四中全会通过的《中共中央关于加强和改进新形势下党的建设若干重大问题的决定》，第一次明确提出“建立健全防止利益冲突制度”。第十七届中央纪委第四次全会也对建立健全防止利益冲突制度提出明确要求。因此，加强对利益冲突问题的研究，是提高反腐倡廉建设科学化水平的客观需要。浙江省民营经济发达、利益主体多元，利益冲突现象时有发生，为进一步防止和规避利益冲突，浙江省纪委、监察厅结合本省实际，深入调查研究了该问题的表现、成因等，并尝试在制度及其他层面上提出解决建议。　　　

利益冲突的表现形式 　　

　　　　根据2007 年以来浙江省查处的各类利益冲突典型案件，我们对利益冲突的表现形式进行了梳理、剖析。利益冲突的表现形式复杂多样，为了更清晰地进行描述，我们将之划分成4个类别，并具体分析了每个类别中的不同表现。 　　

　　从性质上看，可分为财产性和非财产性利益冲突。财产性利益冲突主要有：借款行为，表现为利用公共权力的影响，将资金出借给个人、企业或向个人、企业借款；兼职行为，表现为公职人员在任职期间，未经批准在各类经济实体、社会团体、事业单位、行业组织、中介机构等单位中兼任职务( 包括名誉职务)，有的还领取兼任职务的报酬；离职或退休后违规从业，表现为公职人员离职或退休后违反规定，到原任职期间管辖的地区和业务范围内的民营企业、外商投资企　　

　业和中介机构任职，并利用其影响为企业谋取利益；关联交易，表现为公职人员或其利害关系人与公职人员所在单位或受其监管的单位发生交易行为。非财产性利益冲突主要有公职人员利用职权和职务上的影响为本人及特定关系人在人事任免、奖惩、执法裁量等方面谋取非物资利益。 　　

　　从主体上看，可分为个体利益冲突和集体利益冲突。个体利益冲突，指以公职人员个人为主体的利益冲突，主要包括投资入股、经商办企业、利用公务成果取酬、领取讲课费等形式，主要表现有：经商办企业，表现为公职人员及其亲属在其管辖的地区和业务范围内经商、办企业或从事社会中介服务等；投资入股，表现为公职人员以本人或他人名义在公司企业投资入股，利用职权或者职务上的影响为入股企业谋取利益；利用公务成果领取报酬、讲课费，表现为一些公职人员在履职过程中领取管辖范围内的企业支付的咨询费、评审费、专家费，利用工作之便到管辖范围内的企业等单位讲课，并领取高额讲课费。集体型利益冲突，主要表现为公共部门利用部门权力谋取小团体利益。　从发生领域来看，利益冲突的范围覆盖了工程建设、土地出让、环境保护、房地产开发、医药购销等各个领域。如某市国土资源局局长龚某以儿子的名义注册了一家公司，由这家公司出面拿到了工业用地，并转手倒卖非法谋利。而根据驻省环保厅纪检组在环保系统内部工作人员和被管辖企业从业人员中发放的2000 余份调查问卷结果显示，56.8% 的环保系统内工作人员和 32.4%的系统外人员认为环保系统存在利益冲突现象。 　　

从发生环节来看，可分为行政决策环节、行政审批环节和行政执法环节利益冲突。行政决策环节利益冲突，主要表现为公职人员在决策时向利益相关人倾斜。行政审批涉及方方面面的公共利益和个人利益，是利益冲突的重点环节。行政执法环节利益冲突，表现为部分行政执法人员利用权力谋求私人利益。　　

　利益冲突的主客观原因　　

　基于调研结果，我们分析总结了利益冲突的成因，大致可分为两类：主观原因和客观原因。 　　

　　从主观方面看，主要有以下3 个原因：一是在重人情、讲关系的传统影响下模糊了公私界限，一些公职人员自觉不自觉地利用权力或职务的影响，为家庭、亲属、同学、战友等谋取利益，从而与公共利益产生冲突；二是在追逐利益、追求享受的市场经济负面冲击下丧失了原则标准，少数公职人员追求个人利益的欲望日益强烈，更容易与其职位代表的公共利益发生冲突；三是在行政伦理教育滞后的情况下对利益冲突缺乏防范意识，部分干部对身边的利益冲突现象不够重视，不少人无法正确区分利益冲突与正常劳动取酬的界限，有的甚至认为利益冲突情形并不构成违规违纪，与腐败搭不上边。 　　

　　从客观因素看，主要有以下5 个原因：一是公职人员的双重角色使利益冲突具有天然的可能，随着市场经济的深入发展，个人利益追求日益多样化，发生利益冲突的可能性也在增大；二是市场化改革不够深入彻底，行政权力介入微观经济活动还比较多，权力控制资本、土地等要素的问题仍较突出；三是对公共权力的制约监督不够到位，公职人员以权谋私的渠道未能有效阻断，使权力寻租和利益输送成为可能；四是防止利益冲突的制度建设滞后形势发展，现行制度未能适应利益多元化社会的发展形势，尤其是在民营经济较为发达的浙江，公职人员面临的利益冲突问题也更为突出；五是对利益冲突问题的处理不够及时有效。 　　

　　　防止利益冲突的对策建议 　　

　  防止利益冲突，首先就是要按照党的十七届四中全会关于“建立健全防止利益冲突制度”的要求，以利益冲突易发多发的重点领域和关键环节为重点，以加强权力制约和监督为核心，立足国内实际，充分借鉴国际社会有益经验和做法，逐步构建内容完善、程序严密、相互配套的防止　利益冲突制度体系。 　　

　在建立防止利益冲突制度体系时，既要围绕腐败易发多发的重点领域和关键环节，又要围绕群众反映强烈、严重损害群众利益的突出问题；既要把防止利益冲突制度的构建摆到反腐倡廉建设的全局中来谋划，增强制度的综合效能，又要把利益公开、利益回避和利益处理制度建设有机统一起来，做到制度内容完善、程序严密、相互配套；既要大胆借鉴国际社会关于防止利益冲突的有益经验和做法，又要立足现行廉政法规的基本精神，适度超前；既要不断加大制度建设力度，又要循序渐进，分阶段、分步骤在已经具备实践经验、条件可行的领域进行突破，如浙江省先行先试，制定出台了《浙江省党员领导干部防止利益冲突暂行办法》，取得初步成效。 　　

　　在内容上，防止利益冲突制度体系应包括以下几项：完善的利益公开制度，这一制度可以在《关于领导干部报告个人有关事项的规定》基础上，适当扩展申报主体，并建立申报登记、公示等配套制度，确保申报全面、真实、公开；健全的利益回避制度，这一制度应规定回避类型、回避范围、回避方式、回避实施程序等，使权力行使中的利益冲突能够规范地进行回避；严格的利益处理制度，这一制度有助于保证专门机关对财产申报人或利益冲突公职人员的财产进行审查，对构成利益冲突的财产以资产出售、账户冻结等方式进行处理；规范的行为限制制度，这一制度可以对公职人员任内和离职后的利益冲突行为进行限制，如任内行为限制包括禁止私自从事营利性活动、禁止违规兼职等，离职后行为限制包括离职或退休后3 年内，禁止接受原任职务管辖的地区和业务范围内的民营企业和中介机构的聘任，或者个人从事与原任职务相关的营利性活动等；完备的实施保障机制，这一制度将可以整合监督力量，构建利益冲突全方位监督网络，严格责任追究，客观评价岗位廉政风险，为公职人员防止利益冲突提供廉洁指导。 　　

　　当然，在加快建立防止利益冲突制度体系的同时，我们还应注意开展多种形式的预防工作，形成多管齐下的防止利益冲突工作格局。要不断加强公职人员行政伦理教育，树立明确的防止利益冲突导向。将防止利益冲突的内容纳入廉政教育和伦理培训之中，帮助公职人员了解相关政策法规，树立防止利益冲突的理念，并指导他们正确处理利益冲突。要探索建立公职人员个人重大事项信息库，为及时发现、披露、处理利益冲突问题提供基础条件。以贯彻《关于领导干部报告个人有关事项的规定》为契机，在建立廉政档案的基础上，依托现代信息技术，建立全方位、多层次的个人重大事项备案、查询信息系统。要探索建立财产信托管理制度，拓宽冲突利益处理渠道。借鉴国际社会关于官员财产实行信托管理的做法，结合实际构建公职人员财 　　

　　产信托管理制度。待利益冲突情形消失后，信托关系再予以解除。要加快社会诚信体系构建，营造防止利益冲突的社会文化。把公职人员在利益冲突公开、申报、处理等各环节的个人诚信情况纳入社会诚信体系建设之中，加大失信惩戒力度，弘扬诚实守信的良好道德风尚。　　

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