均衡发展背景下农村中小学校公用经费保障研究

摘要随着教育发展与改革的脚步日益加快,义务教育关注的核心焦点已经聚集到均衡发展问题上,特别是农村中小学校的均衡发展。农村中小学校公共经费不足的问题影响到了农村义务教育均衡发展战略。因此,政府和研究者、以及教育部门需要通过一系列的保障措施来实现农村中小学校公用经费充足,满足学校运转、发展的迫切需求。

关键词义务教育均衡发展 农村中小学校 公用经费

中图分类号:G47文献标识码:A

1 农村义务教育均衡发展的内涵与价值

1.1 义务教育均衡发展的内涵

从普遍意义上讲,义务教育均衡发展是指在一定行政区域内,如一个省、市、县或地区范围内,学校之间,在办学条件、教师资源,教育质量等方面实现相对均衡的状态。均衡发展不是教育发展的目标,它是促进义务教育发展,实现“为全体人民提供优质教育资源”的途径。与义务教育的公共性、普及性和基础性相适应,为人人享有公平、公正地接受义务教育全力提供充足的保证。均衡和优质并不对立,既不能单纯追求不公平的优质,也不能追求低水平的均衡。

1.2 义务教育均衡发展的价值

第一,义务教育均衡发展是教育事业科学发展的本质要求。教育均衡发展旨在缩小地区、学校之间教育条件的差距,普遍提高办学条件和师资水平。科学发展观对教育事业发展的要求就是在教育发展原有的成绩上,在教育发展结构、水平、目标等方面进一步优化和完善。

第二,义务教育均衡化是实现教育公平目标的手段。为每一位学生能够平等地接受到优质的教育,实现教育公平,世界各国均不遗余力地推行缩小教育差距、均衡发展教育的策略。如果没有均衡发展作基础,就无法实现在教育起点、过程以及结果的平等,那么办学条件落后、教师资源薄弱的地区,教育不平等就会愈演愈烈。自20世纪90年代初以来的实证研究文献都发现我国义务教育阶段的公共教育资源配置高度不均衡,教育公平状况需要改善。①

2 公用经费不足对农村中小学校均衡发展的影响分析

对制约农村中小学校均衡发展的因素进行分析,我们不难看出农村义务教育保障机制是重要的原因之一。长期以来,我国中央财政和地方财政能力的有限、城乡教育资源分配不均中的“城市中心”取向、农村义务教育的责任主要由农民承担,这些问题的存在导致了农村义务教育发展普遍落后的局面。虽然,2006年以来,我国开始实施农村义务教育经费保障新机制,农村义务教育得到了巨大的发展,但公用经费的保障问题依然严峻。

一是公用经费紧张,学校运转困难。新机制在全国范围内确定了农村中小学校公用经费的标准,小学每生300元/年,初中每生500元/年。同时明确了经费的开支范围,公用经费不得用于人员经费、基本建设投资、偿还债务等方面。但在实际中,各个地区经济发展水平、政府教育投入的努力程度、以及学校之间的发展水平存在较大差距,一些学校在运转方面问题很大。例如,依据学生人数下拨公用经费,规模较小的学校能获得的经费非常有限,正常运转存在问题。

二是教师培训经费紧张,影响教学积极性和教育质量。教育现代化的重点应该是软件提升问题,尤其教师队伍现代化的问题。教师培训费按照学校年度公用经费预算总额的5%安排,用于教师按照学校年度培训计划参加培训所需的差旅费、伙食补助费、资料费和住宿费等开支。在实际实施中,公用经费5%经费,对于教师迫切的教育培训需求来讲捉襟见肘。基于学校校本培训和教职工的全员培训缺少资金保障的条件下,既不能获得有效的培训效果,甚至难于开展。据调查,一些山区县的中小学校,教师几十年没能走出大山,接受系统的教育培训。

三是学校低水平的发展,学生成长影响严重。对于农村中小学校而言,素质教育一定程度上讲,就是完善必要的软硬件条件实施培养学生全面发展的课程。然而,对一些农村中小学校来讲,看似基本满足教育教学需要的公用经费,事实上是在以削减学校活动开支、减少教师培训投入、降低办学标准为代价。这些现象在中西部农村中小学普遍存在。缺少必备文化、体育活动设施,学生文体活动和综合课程的开展更难于实施。

3 保障农村中小学校公用经费充足的措施

在教育财政学中,财政充足性的概念是指财政拨款为学校提供一个充足的经费水平。在这一经费水平下,学校能保障每一名普通学生达到规定的学业产出标准;同时,充足的经费水平还应考虑到特殊学生的额外需求,调整经费水平以保证这类学生达到特殊的学业产出标准。②教育经费充足性问题的解决,在一定程度上可以实现教育公平的问题。

3.1 强化政府责任

一是明确促进农村义务教育均衡发展首先是政府责任。强化政府对农村义务教育的投入责任,切实把推进义务教育均衡发展作为履行各级政府公共职能的重要任务落到实处,将农村义务教育均衡发展纳入经济社会发展规划,不断提高公共财政保障水平,为农村义务教育阶段学校提供均衡的办学条件。

二是政府继续实施积极的财政转移制度。钟宇平、黄斌研究指出,在缺乏必要的财政制度环境的支持下,以教育结果公平为近期发展的目标并不切合中国当前的实际。尽管如此,国外义务教育在财政充足实践中所提出的种种教育财政理念、测量和规划方法仍值得中国借鉴。③要统筹规划,确保教育资源在区域之间、城乡之间、学校之间和不同受教育群体之间合理有效的均衡配置。继续大力支持革命老区、民族地区、边疆地区、贫困地区义务教育发展为重点,积极推进区域义务教育均衡发展。以建立城乡一体化的发展机制为重点,大力推进城乡义务教育均衡发展。

三是探索建立区域城乡义务教育共同发展机制。建立和完善义务教育质量监测评估机制,建立和完善城镇教师到农村学校任教服务期制度。健全城乡教师交流机制,推动优秀校长和骨干教师在城乡之间、校际之间的合理流动,鼓励他们到农村学校和薄弱学校任职、任教,发挥示范、辐射和带动作用。政府在发展机制的建立过程中,应起到经费保障和制度保障双层责任,积极推动这一机制的实施,实现城乡教育均衡发展。

3.2 建立和完善农村义务教育财政监测与评价体系

农村义务教育财政政策极为重要的部分是构建更加明确与可操作的监测与评价体系,即对中央与地方各级政府是否各尽其责,各类资金是否按照使用方向足额、及时到位。

农村义务教育财政体制是公共财政体制的重要组成部分。我国实行的“由地方政府负责,分级管理,以县为主”的农村义务教育财政政策,把农村义务教育投资主体责任上移至县级政府。因此,农村义务教育财政监测与评价必须从农村的经济发展现状和特点出发,根据义务教育的产品属性和公共财政的公平与效率原则,以优化教育财政资金配置为目标,设立科学完善的评价指标。有研究者就此提出了由总体投资环境、投资主体、投资结构、投资产出与收益四个部分组成的农村义务教育财政体制发展评价指标体系。④

3.3 科学测算农村中小学公用经费标准

我国中小学公用经费的定额标准一直按照 1992 年颁布的 《普通中小学公用经费实物消耗定额》中的参考定额标准进行制定,公用经费的充足性未得到充分重视,拨付的公用经费不能满足学校和学生达到较高学业产出的实际需求。

为此,教育经济学专家提出以下建议:第一,需要改革现有国家公用经费定额标准的制定手段,将公用经费的拨付标准与学生的学业需要相结合,运用多种科学的手段测算农村中小学公用经费的充足性水平,切实提高农村中小学(尤其是在中部和西部的人口大省)公用经费的拨款基准,这样不仅可避免农村中小学公用经费投入过低、 教学质量低下的情况,也有助于监督教育支出过大、 成本过高、 教育设施建设讲排场等资金浪费现象,同时能促进教育发展走向均衡化、稳定化。⑤第二,中央政府建立公用经费标准的同时,充分考虑各地的自然条件、物价水平、学校和班级规模等因素制定公用经费标准调整系数;在公益性质的民办学校接受义务教育的儿童,同样纳入到免费政策的范围;把流动儿童纳入到免杂费政策覆盖范围内;利用电子学籍制度等核定免杂费的拨款人数。通过一系列的制度建设,满足不同情况下,全体学生和学校发展需求。

3.4 完善农村中小学生资助制度

我国义务教育阶段形成以“两免一补”为主体的学生资助制度,在减少因贫苦而辍学和减轻农民负担等方面取得了显著效果。对于许多规模较小的农村中小学校而言,学生资助政策实施的范围越广,公用经费在学校发展方面的贡献越大。因为,学校减少了使用公用经费来弥补学生的校内资助项目。

针对目前贫困寄宿生生活补助政策执行中的问题:很多地区对补助覆盖面和补助标准没有明确规定,实际的覆盖面小、标准低;“一补”政策忽略了家庭经济困难的非寄宿生;生活补助的资助方式单一等问题中逐步建立了各级政府按照比例分担的财政责任分担方式。改革的措施应该包括:对寄宿生生活成本进行调查分析,在其基础上确定合理的补助标准;提高现行补助标准;“一补”的资助范围应该扩展到所用贫困学生;资助的形式可以采用发放现金和实物的形式。完善农村寄宿制学校建设项目和贫困生资助项目,大面积地保障农村中小学校办学水平和学生入学水平的提升。

3.5 加强农村中小学校教育经费预算管理

学校预算管理是教育经费在学校层面的管理与使用。科学合理的预算管理,首先,能够保障学校做好各项教育教学活动开支的事前计划,防止预算不足,影响学校工作。其次,预算管理实现对资金的过程管理,防止资金的使用风险,提高资金利用效率,提高产出。另外,预算管理利于社会对学校资金使用的监督、评价。预算管理好的学校,将获得良好的资金支持。

自2007 年起,中西部地区农村义务教育学校按照建立农村义务教育保障机制的要求,都必须编制学校预算。就国家而言,将义务教育经费纳入预算管理,其目的是为了促进义务教育公平化和均衡化。就学校而言,编制预算的目的是为了保障学校能够提供优质的教育服务,保证所承担的义务教育目标顺利实现。具体任务主要为:保证教学任务全面完成;备办学必需的教育设施;保障学生身心健康发展;提供优先发展的必要条件。⑥

注释

①吴亚贞.从公共支出看我国义务教育的公平性.当代社科视野,2008(2) .

②⑤杜育红等.我国农村中小学公用经费充足性研究.北京师范大学学报,2008(6) .

③黄斌,钟宇平.教育财政充足的探讨及其在中国的适用性.北京大学教育评论,2008(1) .

④李晓多,刘钟钦.农村义务教育财政体制发展评价指标体系的研究.沈阳农业大学学报,2005(3)

⑥胡骅.谈谈义务教育学校编制预算的目的和任务.教育与经济,2007(2) .

参考文献

[1]张锦华,吴方卫.中国农村教育平等问题研究[M].上海:上海财经大学出版社,2008.

[2]杨会良.当代中国教育财政发展史论纲[M].北京:人民出版社,2006.

[3]杜育红,孙志军等.中国义务教育财政研究[M].北京:北京师范大学出版社,2009.

推荐访问:中小学校 均衡 经费 保障 农村