增加学前教育财政投入问题研究

摘 要：学前教育是义务教育的重要链接，将会影响孩子未来的发展。目前，我国存在政府对学前教育的经费投入严重不足、学前教育经费没有单项列支、投入的方式缺乏公平性合理性、学前教育被推入市场弱化了教育职能和政府的责任等问题，不利于学前教育事业的可持续发展及人材培养。针对上述问题，提出了加大对学前教育的财政投入并且建立有效的监督机制、将学前教育渐渐纳入到义务教育中、实施“教育券”制度、拓宽筹资渠道等一系列解决学前教育财政投入的有效措施。

关键词：学前教育；财政投入；教育公平

1 增加学前教育财政投入的必要性

1.1 现实依据

2009年上半年，全国妇联妇女研究所和社会科学文献出版社联合发布的《妇女绿皮书：2006至2007年中国性别平等与妇女报告》中透露，目前在北京这样的大城市3岁以下幼儿的入园率仅为21.4%。2008年全年新增人口1612万，按照这个增量，全国3~6岁的幼儿总数为4836万人，把适龄幼儿入园率85%作为基本普及学前三年的标准，全国城乡在园幼儿应达到4110万。

上大学难，上幼儿园也难。1992年我国有幼儿园17.25万所，截至2007年底，全国只有注册幼儿园12.9万所。然而按照《中国教育事业2020发展纲要》中提出“基本普及学前三年教育”的远景目标参数测算，2008至2020年在园人数将从2500万人，迅速增长到5200万人。目前，孩子的学前教育是很多家庭的一个重要的负担，“入园排长队”、“幼儿园学费堪比读博士”之类的说法不绝于耳。在深圳，上一个普通民办幼儿园每个月的学杂费在1200-1500元之间，这对很多家庭来说是不菲的支出，但因为有“不能让孩子输在起跑线”的观念，以及要同小学教育接轨的考虑，不少家长不得不忍痛付出。

入园难，费用高，一个关键原因就在于政府没有投入学前教育的法定责任。我国财政性学前教育经费占GDP的比重10年间一直维持在0.03%至0.05%之间，学前教育始终处于我国财政结构的最边缘，并在进一步边缘化。

在许多国家，幼儿教育被视为一种准公共产品，具有很强的福利性。对目前的中国而言发展学前教育也应纳入政府的重要议事日程，加强对幼儿教育的财政投入。如果说政府必须财政投入学前教育这一论断是毋庸置疑的，那么接下来的问题就是政府该给学前教育投入多少、政府财政投入学前教育的目标及原则是什么，如何投资幼儿教育等。我国不仅有学前教育财政性经费不足的问题，还有学前教育财政向经费支出结构和公平等问题，后一问题也相当严重。在幼儿教育财政性经费总体偏低的情况下，如何确定优先顺序，选择投入范围和重点，保证财政资源的最优配置，选择合适的投入途径、方式等，也是当前困扰我国幼儿教育理论界和幼儿教育投入决策的关键问题。

1.2 理论依据

（1）国内学者对政府在学前教育发展中的财政投入研究。

中央教科所的王华敏、周亚君等研究发现，我国1993—2003年的十年间，我国幼儿教育经费逐年提高，且增长速度较快。但由于政府对幼儿教育经费投入的技术和起点较低，因此，在全国教育经费的总量之中，幼儿教育经费所占的比例仍然过小。人均预算内的幼儿教育事业费支出大大低于其他的非义务性教育的水平，幼儿教育在经费投入上一直受到政府的不公平待遇。有限的经费难以支撑庞大的幼儿教育事业。

她们对14个省市研究发现，国家预算内财政性经费分配不公平，尤其是城乡差距拉大。我国近70%的财政拨款主要用于城市和县镇的教育部门和政府办园。张燕教授发现，资源配置的不均等，源于政治地位的差别。越是有权利的部门，他们的幼儿园也就越有钱，越好。国家财政性投入的亲疏远近，恰恰与幼儿园服务对象的权利大小成正比。例如，北京市2008年市区练级财政的学前教育投入共7.41亿元，全部给了145所幼儿园，而北京市共有合法幼儿园1200多所。

这种倾斜性分配机制不利于提高幼儿教育的整体质量，对普通幼儿园产生消极影响，这对于幼儿园和幼儿而言，都是极为不公的。

（2）国外对学前教育财政投入的研究。

19世纪中叶以前，幼儿教育一直是私人行为，但是20世纪逐渐发展成为公众的责任。幼儿教育财政运行机制的研究包括托幼机构财政投入机制和幼儿资助机制两方面。彼得·佩克罗、詹姆斯等对美国的儿童福利政策、实践和相关研究进行了详细介绍。维基·兰德尔对英国的幼儿教育政策及社会福利也进行了一番分析。OECD1999年的教育政策分析指出，“幼儿教育是向终身学习的第一笔投资，是……一项意义远大的政策援助”。

2 我国学前教育发展中出现的财政投入问题整体投入不足

财政教育投入总量不足，导致了教育产业化合教育腐败，加剧了教育资源分配的不均衡性。教育是社会的公共品，投资属于公共品的教育无利润可言。在1993年发布《中国教育改革和发展纲要》时，提出国家财政性教育经费的支出到上世纪末占GDP的比例应达到4%，而截至2008年国家财政性教育经费支出占GDP的3.48%，低于4.5%的世界平均水平。我国用占世界1.18%的教育经费培养占世界18.45%的学生。而在这些公共教育经费中只有1.3%左右才被用于幼儿学前教育。

幼儿园年平均经费仅有200余元，这些有限的钱中又有70%用于少数的示范幼儿园，甚至用于超标准豪华装修，农村及城镇普通幼儿园长期享受不到政府的幼儿教育经费资助。

（1）分配不均衡。

在“教育质量”之外有一个同等重要的概念，即“教育公平”。近年来，随着我国幼儿学前教育的巨大变革与发展，尤其是人们对“优质幼儿教育”的日益关注，幼儿教育的公平问题也逐步凸显出来。长期以来，公共教育财政对幼儿教育的投入主要偏向城市，同时在城市又主要是偏向少数教育部门和政府机关办的幼儿园。2001年对14个省市的调查结果表明，近70%的财政拨款用于城市和县镇公办园。而这些优质的教育机构由于办学质量高于一般机构，因此家长和幼儿都纷纷涌向了这些地方。前些天看报道，北京市的家长为了让孩子这样的幼儿园，提前给孩子排队报名，有的甚至是孩子刚出生就得排队报名。

与此同时，许多低收入的家庭只能选择将子女送到收费相当低廉的民办幼儿教育机构中，但是这些收费低廉的机构的教育状况却往往令人担忧。在诸多贫困家庭的子女没有受到公共教育资源的情况下，满足他们受教育需求的民办幼儿教育机构又要被“压、管、制”，这对于这些处于弱势地位的儿童来说，显然是不公平的。

（2）托儿费高昂。

自八十年代后期开始，幼儿教育收费开始与教育质量挂钩，全国各地许多地方都开始按照幼儿园的级、类确定收费标准。“成本分担”已成为我国幼儿教育收费政策发展的必然趋势。这就意味这家长孩子要自己“买单”，尤其是入读民办或者私营幼儿园，成本分担份额更大。

从1995年开始，近10多年来，包括适龄儿童入园率、幼教师资等幼儿学前教育的各项指标都在逐年下降，而托儿所收费却节节攀高，远远超出了普通工薪阶层的承受能力，平价甚至公益性的幼儿教育机构少之又少，很多市民抱怨“上幼儿园竟然比上大学都贵和难”。最近，《中国青年报》的一项调查显示，71.1%的公众认为学前教育收费“非常高”，25.2%觉得“比较高”，两者合计比例高达97.3%。幼儿园逐渐提价，收费名目也越来越多，高收费已是必然，费尽心思寻性价比高的幼儿园也是必然。

（3）学前教育的经费投入方式落后。

目前我国学前教育经费的投入基本仍然沿用了以前计划经济体制下“投向公办”的方式。这使得民办幼儿园、企事业幼儿园等无法获得资助，办学条件难以保证。如今，民办幼儿园占的比例越来越大，越是欠发达的西部地区，对民办幼儿园的依赖程度越高。民办幼儿园对学前教育起到了积极作用，但是一些幼儿园特别是农村的民办幼儿园办学条件十分简陋，存在许多安全的隐患。

（4）幼儿园转制的困扰。

转制中民间资本融入，使其在经营中不可避免的出现民办教育的特征。这使转制的幼儿园处于两难之中。一方面幼儿园不能只追求经济利益，把社会效益置之度外；另一方面，又不能不考虑自身的经济效益，否则，自身也无法生存，社会效益更是无法实现。转制后的幼儿教育责任几乎都归家庭和民间力量承担。这就意味着政府逐渐放弃了投入和支持的责任。由于政府对幼儿教育投入经费的限制，转制幼儿园始终处在不平等竞争的地位。

3 加强政府财政投入学前教育的对策

（1）学前教育经费占教育经费的比例应该明确。

幼儿教育关系到千千万万个家庭，能够自由选择幼儿园是所有家长的梦想。解决“入园难、入园贵”的问题，才能够实现在公办和民办幼儿园间的自由选择。而增加学前教育投入，这是缓解“入园难”的关键。根据专家的统计，我国学前教育投入经费只占教育总经费的1.3%左右，而国际平均水平是3.8%，在发达国家最高可达11%。学前教育是一切教育的基础，为何国家只重视高等教育，而在学前教育方面有太多欠缺，要真重视学前教育投入，是否应将学前教育的经费提高到4%-5%?把学前教育真正纳入到国民教育体系。我国应根据教育的范围来决定由哪级政府来承担责任。应对公办园、民办园一视同仁，保证学前教育机构的办学经费。并且建立有效的监督机制，保证政府的财政投入汇集更多的幼儿园。

（2）将学前教育纳入到义务教育中。

陶行知在上个世纪20年代就强调：“小学教育是建国之根本，幼稚教育尤为根本之根本。”幼儿教育是基础教育的组成部分，它的普及程度直接影响到九年义务教育的水平，发展幼儿学前教育是整个教育事业的基础。强化早期教育，提高基础教育的起点，从儿童早期就缩小社会的经济差异，让孩子在同一起跑线上开始。因此，我们应该转换一下观念，是否能够将幼儿学前教育纳入到义务教育中，促进幼儿义务教育的均衡发展，这样还可以促进我国基本服务体系的形成，和和谐社会的发展。但是这要满足，足够的学校，数量足够，符合要求的师资队伍，幼儿园的运营经费有规定的财政投入这几个条件。这意味这政府要承担100%的成本，这对于大多数的地区来说在短期内不能实现。而且目前也没有一个国家将学前教育纳入到义务教育中。

（3）加强对私立幼儿学校的财政资助。

从现在的情况看，政府仅仅负责政府机关幼儿园和教育部门办幼儿园的投入，而民办幼儿园则由幼儿园和家长负责，由此产生的教育财政结构十分不合理。借鉴国外经验我国可以建立多元的投资模式，大力发展公办与民办相结合的幼儿教育机构。

另外还可以通过以下两种方式进行资助，一是加大民办幼儿园的财政投入，扩大国家幼儿教育拨款的投入范围。二是，税收的调节，让私立的学校和公立学校享受一样的待遇，免征税或专用税项。近年来，通过教育退税的方式支持私立教育发展的做法逐渐被各国政府接受，政府对私立学校的家长给予一定额度的退税补贴，这样政府就间接的承担了对私立教育的财政责任。同时建立一些扶持幼儿教育的基金，来支持那学薄弱幼儿园，非公办幼儿园。

（4）建立监督机制，保证政府财政投入的公平性。

应该建立有效的监督机制，保证政府的投入能够帮助更多的幼儿园，削减对国家重点幼儿园、贵族幼儿园的财政投入。保证各类幼儿园的教育资源达到平衡分布。

（5）实施教育券制度。

在美国一些地方，公共财政中的教育补贴通过教育券直接发到学生手中。这种方式的好处是，一方面政府承担了义务教育的责任；另一方面教育“消费者”有权择校。有关人士建议，在我国一些地方实行教育券制度，这在实现不同性质的幼儿园之间均衡发展方面具有积极的意义。这样一来，无论是公办学校，还是民办学校都有同等机会获得教育券，也有同等机会获得政府的教育补贴，从而调动了学校办学的积极性。

（6）建立多元幼儿教育投资模式。

我国虽幅员辽阔，人口多，但全国经济发展却极为不平衡，各个家庭的经济承受能力也不尽相同，发展学前教育也不能由国家都包揽掉，要动员社会各个方面的力量，共同推动学前教育的发展。总的来看，目前世界幼儿教育的投资模式可以分为：一是社会力量办园，一是政府办园。我国现有的幼儿教育投资体系中，2005年，城市的民办园达到4763%，在县镇和农村也分别达到39.26%和24.17%。这一方面扩大了幼儿教育的投资规模，也反映了政府对幼儿教育投资规模相对较小。所以我们要拓宽融资渠道，将社会资金引入到幼儿教育中。

参考文献

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