解析经济体制转型期的“管制失灵”现象

[摘要]政府利用公共政策和法规，对经济和社会生活进行干预，而运用经济和社会管制是干预的重要手段。通过经济和社会管制弥补市场机制的缺陷，矫正市场失灵。但在经济体制转型期，政府在对某些行业实施管制的同时却出现了“管制失灵”现象。文章在比较市场经济国家政府管制的基础上，探讨经济体制转型期“管制失灵”现象产生的原因。

[关键词]管制失灵；经济管制；社会管制

[作者简介]刘辛元，茂名学院经济管理学院讲师，广东茂名525000

[中图分类号]F123.16 [文献标识码]A [文章编号]1004-4434(2008)06-0123-04

一、问题的提出

市场经济客观上要求政府对特定行业实施管制，以维护市场秩序和社会公平。管制分为经济管制和社会管制两类。20世纪70年代之前，市场经济国家对公用事业、通讯、交通与金融业的价格和进入控制称为经济管制。20世纪70年代以来，对产品质量、工作场所安全和环境管制称为社会管制。

历史和现实都证明，在许多方面管制与市场经济是并行不悖的。市场经济会解决许多经济问题。但当市场机制存在着失灵或者价格机制的运行遇到障碍时，要求政府在一定时期内凌驾于某些产品的供求之上，从而对这些产品的配置作出决定。尽管对管制的作用存在着争议，例如，管制的利益集团理论指出，政府管制对收入进行再分配从而产生了从管制中获利的利益集团，使管制违背了公共利益原则；管制的俘获理论表明，管制机构被它服务的经济行业所俘获。但有效地管制确实有利于社会公平和社会福利水平的提高，有利于市场经济的运作和管制行业的健康发展。

目前，我国正处在经济体制转型期，政府(指各级地方政府，下同)实施的经济管制和社会管制是有成效的。但不可否认的是，政府在不断加强管制的同时，不仅在许多方面尚未达到预期的目的。甚至出现了管制行业依然存在着垄断定价，借以获得高额垄断利润等问题以及管制行业的产品质量和工作场所安全状况恶化等现象，这就是所谓“管制失灵”。

二、经济和社会管制中的“管制失灵”

1　经济管制中的“管制失灵”

经济管制主要是告诉企业应该做什么以及如何对产品定价。在市场经济国家，政府对公用事业进行管制的法律依据是政府给予企业的特许权，而特许权的取得是通过附带某些契约条款作为交换的，在这些条款中反映着政府对企业进行管制的形式等。企业在取得特许权时需要特许权投标，特许权投标规则的核心是“特许权竞争”机制。在这个机制里，政府的作用是制定“市场规则”，并且建立决定胜负的标准，而消费者直接进入与潜在生产者进行谈判的程序。政府制定的“市场规则”，其核心是设计一个为企业和消费者双方都愿意接受的价格机制。

管制市场中的价格机制是通过听证制度实现的。听证制度是保证管制市场中的有关各方有充分表达不同观点的机会，是一个为消费者与企业进行谈判而设立的论坛，从而保证管制的法律法规形成的正确性以及施行的有效性。“在许多情况下，最终出台的法规体现了消费者和企业利益集团之间的一致意见。反映消费者利益的法规能维持对市场的未来参与；反映受管制企业利益的法规能保证企业的生存并减少法规执行的成本。”

1996年10月施行的《中华人民共和国行政处罚法》，首次规定实行听证制度。但在目前的听证制度中，普遍存在着听证代表的遴选制度缺位、听证笔录的效力缺失等现象。有的听证会成为“一边倒”的听证会，听不到反映各方利益的不同声音；有的听证会变成了管制机构的“花瓶”式的听证会。

政府对垄断行业实施经济管制的主要目的，是为了消除其垄断利润，这也是均衡价格和均衡利润率形成的重要条件。但是，目前的部分政策安排却导致资源优先向垄断行业配置，由此产生垄断的高收益率。不可否认，这些管制行业的业绩与其自身经营有关，但主要原因是这些行业垄断了社会资源，从而实施垄断定价或自我定价实现的，而这种垄断地位又恰恰是政府赋予的。

管制行业在对中国GDP增长作出贡献的同时，管制行业的工资收入也大大高于市场化行业的工资收入。据国家统计局的数据，2000年工资(年)最高的是交通运输、仓储及邮电通信业中的航空运输业，为21342元，最低的是采掘业中的木材及竹材采运业，为4535元，二者相差4.71倍；2004年最高的是金融业中的证券业，为50529元，最低的是农、林、牧、渔业中的林业，为6718元，二者相差7.52倍。4年内行业的收入差距扩大了1.6倍。据测算，管制行业与市场化行业职工实际收入差距可能在5～10倍之间。但是，管制行业的高收入主要不是来自这个行业人力资本的平均水平，也主要不是来自他们的努力，而主要是与政府为其设计的薪酬机制有关。从1994年以来，管制行业的高额利润全部留归企业自行支配，这就为这些管制行业的高收入提供了资金来源。

管制行业和市场化行业的收入差距反映出社会收入分配的不平等。建立社会主义市场经济体制的最终目的是实现共同富裕而不是相反。依靠政府赋予的垄断地位而获得高收入，违背了市场经济赋予所有人“经济机会的公平”这一基本原则。同时，市场经济中的价格形成机制受到破坏。

2　社会管制中的“管制失灵”

美国对食品、药品和化妆品的管制始于1906年的纯洁食品和药品法、1938年的食品、药品和化妆品法。其中，对药品市场的管制，是食品与药品管理局(FDA)通过管制药品试验和发放许可证控制药品的安全和有效性以及管制药品的标签和广告。FDA与生产药品的企业、社会公众之间相互制约的机制是，企业向FDA提供生产药品的有关信息，社会公众包括消费者和医疗同业公会对FDA施加压力的主要渠道是通过议会的监督。对食品的管制与对药品的管制相类似。

在大多数市场经济国家，对医疗保健实行“有管理的保健”，即政府管制与市场合作的制度。医疗保健业如何借助市场的力量朝着利润导向型的商业化方向发展，同时又确保服务质量，是“有管理的保健”的最终目标。

工作场所安全的管制主要由联邦政府劳工部所属的职业安全与卫生管理局(OSHA)执行。在管制过程中，OSHA通过工会和其他代理人，工人广泛地参与管制政策的设计和实施。工会和资方通过游说议会的监督委员和直接参与关于工作场所安全管制标准的公开听证会，而公开听证会也允许劳工、企业和其他利益集团以口头和文字证词记录在案。工人可以参与标准的制定，并可以请求国家职业安全卫生研究所(NIOSH)进行风险评估。

我国的食品安全管制体制可谓是由多部专业性法律法规保证的众多部门参与的“多重管制体制”。其中，专业性法律法规有食品标准、产品质量、食品卫生、消费者权益保护、农药管理、动物防疫等20部以上；监管机构有工商、卫生、质检、环

保、食品药品监管等近10个部门。但就是在这种管制体制下，近几年发生的涉及食品药品安全的事件仍接连不断。例如，安徽阜阳劣质奶粉、苏丹红事件，等等。

对医疗保健的管制方面，为了遏制药品价格严重虚高的现象，自1998年至2005年底，药品已连续17次降价。同时，对药品品种的管制也不断增加。截至2005年底，国家发展和改革委员会确定政府定价的药品品种从1500种增至2400种。至今，这一管制措施仍在继续。然而，有调查显示，居民平均每次门诊的诊疗费用和住院费用的增长速度远远快于居民收入的增长速度；医疗服务中存在的大处方、乱检查、乱收费的行为也屡禁不止。这些问题的存在已经严重影响着社会的和谐稳定。

在全国范围内不断加大对工作场所安全管制力度的情况下，工作场所安全事故依然居高不下，其中，煤矿事故最为典型。根据国家煤矿安全监察局的数据测算，在2001～2005年全国煤矿事故中，年均事故3367起，年均死亡6208人，在三令五申强化安全的同时，事故总数和死亡人数却几乎没有明显下降的趋势。还有，2003年12月召开的全国煤炭工业改革与发展大会曾公布，我国煤矿事故死亡人数，远远超过世界其他产煤国家煤矿事故死亡总数，百万吨死亡率也是世界上最高的。美国百万吨死亡率约为0.039；波兰为0.09；南非为0.13；俄罗斯为0.34。我国的百万吨死亡率虽然呈下降趋势，由1994年的5.59降至2004年的3.08，但仍然是美国的约100倍，俄罗斯的约10倍，印度的约12倍。

三、经济体制转型期“管制失灵”产生的原因

经济体制转型期“管制失灵”现象产生的原因主要有以下两个方面：

1　政府对实施管制缺乏明确定位

管制的一个重要作用是政府为消费者代表与企业之间就公用事业价格和服务合同的谈判提供一个裁判所(Goldberg，1976)，管制者的职能是“裁判员”。而管制机构本身固有的缺陷是集检举和裁决于一身，这就容易出现管制的偏差。因此，管制过程应该体现“管制的政治化”而非“有效率的法律化管制”(波斯纳，1977)。

政府在实施管制的过程中，一方面，法律法规是管制机构执行管制的政策工具，这就要求在制定的过程中充分汇集各方面的意见，通过相关者(消费者、企业和管制者)的充分互动，并且接受认真的审查和社会公众的批评，而绝不能仅靠管制机构先验的杜撰。在管制法律法规的制定程序中，立法听证是关键。听证是管制机构收集信息的一种主要机制，通过收集与管制相关的尽可能完全的信息，从而为制定管制法律法规提供依据。虽然我国的听证制度已经开始形成，但是，管制者还没有足够的手段全面而准确地观察到消费者的利益以及企业可能获得的利润水平，因而就不能相对准确地估算出社会的福利效应；社会公众或消费者因为对相关的价格等信息还没有充分掌握以及缺乏与管制者和企业谈判的经验，所以，价格听证就不能起到应有的作用。

另一方面，管制机构的行为应当受到司法审查的制约以及行政程序和机构控制法规的限制，以保证管制机构行为的合法性。但是，我国的管制机构却常常表现出“唯我独尊”的姿态，还没有形成对管制机构行为的制衡机制，这也是角色定位缺失的表现形式。以上两个方面是避免出现“管制失灵”以及管制是否有效率的基本前提条件。

2　政府对管制规则缺乏准确理解

管制的法律法规究竟是命令还是规则?在市场经济国家同样遇到过区分的困难。哈耶克对命令和规则作了区分，他认为规则“不像命令，而是能在不追求统一目的的人群中间创造一种秩序”(哈耶克，1973)。管制又是一个动态过程，“管制的历史是不断变换政府行为的重点和焦点的动态过程”。随着产业和市场的变化，管制的法律法规也将随之变化，应及时修改或废止那些不适应经济环境变化和不利于公共利益的法律法规。例如，美国在20世纪80年代初根据天然气政策法对天然气价格的部分取消管制问题的法律修改过程就说明了这一点。联邦能源管制委员会(FERC)发布调查公告，启动了公开程序，听取各方面的意见，包括公共意见、上诉法院的审查决定以及国会议员和能源部的意见。最终的结论是，现行对天然气产业的管制框架在早期是适合的，但已经不适合于该产业目前乃至今后的经济现实，该产业的自然演化受到现有管制框架的阻碍。FERC在听取了各种申诉和公共批评的听证的基础上，提出了新的规则并修改了现存的法规。新法规反映了市场参与者的一致利益，消除了他们之间的冲突，使市场的运作和资源的配置更有效率。

目前，我国政府在制定和实施管制法律法规时，一方面，管制法律法规的形成过程仍然存有浓重的计划经济色彩，“管制规则”更像“命令”，而不是体现秩序的“规则”。主要原因是，管制法律法规的形成过程没有社会公众的广泛参与，因此，经不住实际经济和社会生活的检验。例如，从20世纪80年代末以来，随着执行《环境噪声污染防治条例》(1989年9月)，国内很多城市先后出台地方性法规禁放烟花爆竹。禁放烟花爆竹以控制环境噪声污染，也许无可非议。但是，燃放烟花爆竹是传统习俗，用地方法规予以禁止并不符合民意。这种管制的法律法规严重脱离社会现实，其结果必定遭到社会公众的抵制。可喜的是，近年来国内许多城市又对燃放烟花爆竹纷纷解禁，以传承民俗、顺从民意。另一方面，管制的法律法规不能体现其动态的性质，没有及时修订和补充，致使管制低效率。例如，我国的环境保护，有以《环境保护法》为主体、《水污染防治法》等相关法律相配套的法律体系，有环境监测和执法等环境保护职能部门，但随意的非法的污染排放现象依然严重存在，原因之一是排污收费的返还机制设计不合理。现有排污收费的返还规定，超标排污费的80％无偿返还企业用于治理污染。这部分返还成为“排污者由于缴纳排污费从消费者和政府那里获得的双重红利和非法收入”。可见，这一规定确有管制机构鼓励企业增加排污量的嫌疑。

四、结语

1　管制者的职能是“裁判员”，管制过程应该体现“管制的政治化”。实施管制的法律法规，目的是维护市场经济秩序。同时，管制又是一个动态过程，随着产业和市场的变化，要适时修正或废止管制的法律法规，使管制更富有效率，避免“管制失灵”现象的出现。

2　市场经济国家的管制不总是能够实现其预期的效果。例如，乔治·斯蒂格勒对美国电力部门的实证分析发现，受管制的电费并没有降低。对证券市场公共管制的分析，同样支持了管制没有实现预期效果的结论。但在一定时期内，对特定行业实施管制的必要性和基本作用是毋容置疑的。虽然市场经济国家从20世纪70年代开始纷纷放松和取消经济管制，但70年代也恰恰是社会管制兴起的时期。

3　正处在经济体制转型期的我国，需要探讨的问题是“不在于政府是否应该管制，而在于怎样管制和管制什么”。可以断言，只要存在着市场失灵，管制就是不会消失的。我国对某些行业放松直至取消管制的条件是，只有当市场经济体制真正确立、管制的成本大于效率的损失时，配置资源的任务才会更多的交由市场去承担。

[责任编辑：舒生]

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