开发区财税政策选择和发展新思路

摘要：开发区是一个有中国特色的经济概念。从世界范围来看，具备开发区特点的经济实体早在400多年前就已经产生，为所在国实现招商引资、出口创汇和增加就业等经济目标发挥了不可忽视的作用。我国的开发区经济伴随着改革开放的步伐出现，从刚刚起步的1984年至今，短短的三十几年，开发区经济的发展经历初步探索时期、阔步发展时期和稳步提升时期。在此期间，不断调整和深化的优惠财税政策为开发区经济发展壮大提供了关键的政策支撑，开发区建设已进入新的历史发展时期。政府职能进一步转变，政策扶持的跟进，关系到开发区建设的成败。财税政策作为公共政策的重要组成部分，其调节经济的职能应该得到更好的实现和适度的发挥。文章着眼于总结开发区建设经验，特别是相关财税政策的落实情况，探索适合开发区建设和发展的财税政策，以更好地服务实践，更好地实现开发区建设的初衷。

关键词：财税政策；税收优惠；开发区

一、 选题背景及研究意义

1984年，我国设立第一批国家级经济技术开发区。经过二十多年的建设和发展，开发区取得了令人瞩目的成绩。无论是自身经济效益的取得，还是开发区扩散效益的发挥，都使这种带有区域特色的开发区效应，成为所在地区产业结构调整和升级的先导，其经济辐射和带动作用日益增强。2016年，全国共计365家国家经开区和高新区，两类国家级园区的合计GDP为170 946亿元，超过全国GDP的1/5（22.97%）；两类国家级园区合计上缴税收为29 327亿元，超过全国上缴税收的1/4（25.31%）；两类国家级园区合计出口创汇为55 254亿元，大约占全国出口创汇的2/5（40%）。

开发区建设已进入新的历史发展时期。政府职能进一步转变，政策扶持的跟进，关系到开发区建设的成败。财税政策是公共政策的重要组成部分，其作用应该得到更好的发挥。适当的财税政策是开放区经济建设的重要保证。总结开发区的建设经验，特别是相关的财税政策的决策与落实情况，有着积极意义。

二、 国内外学者关于区域经济发展和开发区财税政策的研究综述

1. 国外学者关于区域经济发展的研究。开发区政策研究属于跨学科交叉研究。从国际范围看，与开发区经济相类似的经济体仅仅有几十年的实践经验。开发区的理论体系发展尚处于萌芽状态，亟待进一步完善。现阶段，国际上对于开发区的研究可以分为三个角度：经济学、地理学和社会学。事实上，地理学和社会学的分析均是经济学的延伸。开发区经济发展可以借鉴的国外经验乏善可陈。而区域经济学作为研究不同区域经济的发展变化、空间组织及其相互关系的综合应用学科具有较大的参考价值。区域经济学与经济地理学密切联系，这与开发区经济发展的地理位置的研究相得益彰。区域经济学对区域的自然环境和自然条件进行经济评价，对区域的经济、社会因素进行分析，更主要的是制定区域发展纲要提出科学的依据。

对于制度安排的研究主要是为了阐明通过制度安排会影响交易双方在交易中由于成本的改变而取得的收益不同，与此同时，交易活动的经济效益是不会受到经济制度选择的影响。开发区财税政策作为制度安排的一种，对于招商引资和区域经济发展有着重要影响。正因为如此，我们必须重视制度的安排，重视政府在促进区域经济增长中起到的作用。

2. 国内学者对于开发区财税政策的研究。能否通过公共财政支出使社会福利与效益发挥最大作用，是检验公共财政支出水平的重要指标。财政资金的倾斜力度的大小与此项研发对于国家整体水平提升高低存在正比例关系，对于关系国计民生的节能环保技术、医疗健康技术和国防军事技术等高新技术的研发会得到国际财政资金的较大扶持力度。高新技术在未产生商品性之前的研发过程中，其基础性研究属于“公共产品”，一般来说企业是不会把资金投入到基础性研究。同时，高新技术在形成成本和效益的同时，还会产生外部性特征，即社会成本和效益。高新技术成果的产生为技术研发提供了循环资金，而高科技产品又推动了社会的发展。还应看到，经济技术开发区的各项基础设施也属于典型的公共产品，政府作为“召集人”，有责任为区域经济的发展提供产品和服务。

政府的管理和干预、财税政策的支持对于经济发展起着至关重要的作用，其他任何组织都不能取代政府在经济发展中的组织和政策调控作用。发展经济学认为，社会经济发展的前进动力是科学进步与创新。增长级经济发展理论认为，中小企业特别是具有创新性的中小企业是区域新兴的标志，政府作为基础设施的提供者应该为企业发展提供良好的生存和发展的环境，促进企业的经济活力，增大企业存活率。国际直接投资理论认为，本国经济要素的增长和发展有赖于国际资本的投入，在取得经济效益的同时本国也会因此付出相当代价。

三、 财税政策与开发区经济发展

1. 规划园区发展，调整产业布局。园区经济作为区域经济发展的载体，走一条仅以市场为导向的自由之路是有局限性的，科学规划、合理布局是保证园区经济永续发展的重要前提。为了吸引更多的国内外先进技术和资金，对于开发区的财税政策倾斜是必要的，这是一个双向的过程，在吸引技术和资金的同时也引导了园区经济的发展方向，对园区经济的资金流向进行调节和管理。针对园区的企业，税收优惠是政策倾斜的主要途径，包括：纳税减免、税收扣除、税收豁免和优惠等方式。园区内的企业通过享受税收优惠政策，有效的降低了生产成本，增大企业的投资回報，实现企业利润最大化，增强企业的市场竞争实力。

2. 引导企业发展，提升经济质量。为了支持开发区经济的快速发展，部门间要做到多举措并行，加强政策引导和支持力度，切实有效的对园区企业进行扶持。财政部门通过运用财政直补、专项资金、投融资、财政贴息及税收管理等政策来培养区域支柱产业，从而形成具有区域发展特色和发展潜力，能够形成具有产业集聚效益的产业群，建立具有较强竞争力和影响力的主导产业，巩固基础财源的同时培育新的质量好效益高的新财源，促进区域经济的可持续发展。将企业改革与调结构、转方式、补短板结合起来，不断促进企业释放活力进而发展壮大，保障地区经济质量的提升。区域经济的发展对于财税政策除了有稳固经济的要求，还需要其对提升地区经济质量起到保障作用。优惠的财税政策要对园区高新技术产业的改造和创新予以支持，建立与之匹配的人才吸引计划，通过财政资金的有效使用，以优美的环境吸引人才，以优越的生活留住人才，从而提高自主创新能力。

3. 筹划科技兴园，推进产业集聚。明确区域经济的调控方向，优化区域产业结构和布局，实现资源配置的功能，按照效率优先的原则把资源配置到更有利提升经济水平的地方，通过对优势产业的培养形成产业集群效应，培养特色经济，提高经济增长的质量。关注中小型科技企业，扶持高科技产业的发展，便于企业改革和创新提供较为灵活的政策扶持和投融资方式。对于高新技术转化难的问题，财税部门充分发挥财政资金的作用，加大对企业的支持和投入，推进相关企业的兼并破产，跟踪企业强弱组合后企业创新情况，从根本上增资减债，减少不良资产。从经济社会的长远发展出发，充分利用区位优势、资源优势和经济优势，通过综合运用财政补助、贴息、专项资金、投融资、财务制度、税收管理、政府采购等财税政策，培育形成了一批对市场有较大影响力、具有较大发展潜力和市场竞争力、有产业链而且能够形成产业集群的产业，使之成为区域经济发展的经济支柱和主导力量，不断壮大财源基础，促进了经济社会的持续健康发展。实现规模经济，通过对区位优势产业和特色资源的引导，形成具有优势的产业集群，促进经济发展。地区经济在得到稳定发展的同时，经济发展模式和增长方式也逐渐发生质的变化，提高了经济运行的质量。

四、 经济开发区发展的新思路和经济政策的选择

我国的经济开发区从1984年在创立至今，从发展体量到级次都有了很大提升，这与中央和地方政府出台的旨在改善园区企业投资环境和经营环境的财税政策和经济举措，提升了开发区的软硬环境。但是，有关开发区的财税政策的标准性不强、系统性较弱的缺陷导致政策落实的困难，以及财税政策在贯彻落实、政策效果以及财税工作质量方面还存在问题。财税政策是政府调控经济最主要和最直接的手段，是实现开发区资源合理配置的有力工具，在开发区经济发展过程中发挥着极为重要的推动作用。

1. 加快财税政策实践的制度化建设。财税政策对于开发区经济的调节和扶持，应该在范围上有所界定。具有公共产品性质、能够满足社会公共需要的领域，如园区基础设施及高新技术成果的转化等方面，财税部门可以通过资金投入、补贴等形式予以扶持。目前，国家对于开发区企业的财税扶持政策系统性较弱。这就要求财税部门对于零散的政策内容进行整合，清理政策中存在的与现实情况不符的内容，逐目逐类进行区分，并在实际工作中完善落实，形成有助于降低园区企业纳税成本的财税政策合力。要将政策与机制结合起来，市场是政策的导向，机制服务于市场，从而形成良性循环，互促互进。系统的财税运行机制，对于园区经济秩序的建立和规范政策流程管理有重要的作用，同时保证各项与财税政策并行的政府管理政策有效发挥。要求借鉴国外先进的政策实践经验和管理手段，建立相对完善的上传下达机制，包括信息发布的公开和有效、项目申报的公平和高效、资金监管的严格和规范，在达到良好社会效果的同时，在政策良性运行的前提下，促进企业的有序竞争，形成企业间主动积极谋发展的良好局面。建立政策整合的协调机制，除了与企业发展相关的财税政策资源之间的协调，还要注意财税政策与其他政策之间的协调，力争促成政策之间的良性互动互利，促进园区企业发展。统筹运用财税政策，统一管理、合并使用同性质、同用途的资金，提高资金使用效率，增强资金优化和协调使用原则。在财税政策合力的影响下，进一步优化产业结构，形成具有特色产业发展链，鼓励生产企业技术更新换代。有些财税政策的系统性不强，要适时剔除。财税政策及时更新和系统整合，最终形成合力，促进企业和园区经济的发展。

2. 强化财税政策扶持的公平性原则。财税政策对于扶持企业的选择必须严格遵循公开、公平和公正的原则。按照这一原则形成的机制保证对于目标企业筛选的精准性。建立公开、公平和公正的政策运行机制要求利用现代化的管理体制，按照专业化政府运作规范，针对财税政策筛选的目标企业进行评估。形成比较完备的制度和流程，包括项目申报、信息公开、资格评审、流向清晰、资金监管等方面，力争做到财税扶持政策在阳光下运行，通过规范性运作，保证财政资金使用效果，合理化配置资源，以期达到良好的政策目标，促进开发区内企业的可持续发展，并建立良性竞争机制，提高财税政策的透明度和公正性。财税政策属于公共政策，平等准入与公平待遇是企业享受政策优惠的前提。财政部门要深入研究准入政策，对于優惠政策有明确划分，在充分保证国民待遇的前提下，严格遵循公平竞争的原则。

3. 灵活运用财税政策的市场导向作用。合理分配社会资源是发挥财税政策引导作用的目标之一，对于相关企业发展的导向作用最为显著。然而财政对于企业发展的大包大揽的行为是不可取也是不实际的，这就要求财税政策对于企业的引导具有灵活性的原则。财政和税收有经济杠杆的作用，有效的财政政策可以根据社会资源的分配情况吸引社会投资支持园区产业的发展、壮大和成果的转化，为高新技术产业集聚创立资金优势，拓宽融资渠道。投融资项目要注意政策区分，明确国家鼓励、允许、限制和禁止类政策的划分，保证政策运用的正确性。财税政策的资源配置作用，要以市场为导向。市场经济条件下，财税政策的运用是政府行为的重要体现。在财政资金对开发区公共事务和基础设施的投入同时，要注意区分资金使用的领域，重视市场调节的作用。属于政府支持有利于产业结构调整的行业要予以政策倾斜，采用财政补贴、金融担保等形式进行扶持。

4. 系统加强财税政策的绩效评级。政策评价是监督财政资金的使用效果的重要手段和指标。是财政政策管理的必要内容，有助于提高财政决策的水平。将财税政策的制定、实施和反馈都列入评价体系内。对于财税政策的评价要兼顾多方面效益，包括经济、环境和社会等方面。财税政策的完善和整合是进行政策评价的最终目的。对于评价差、效率低、不合理的财税政策要予以调整或变更。发现问题，解决问题，为未来财税政策的精准制定和实施提供现实依据。建立财税政策问效机制的客观要求是对税收优惠进行评估。既要有规范的评估方法同时也要保证接受评估的数据是科学而真实的。借鉴国外对于税收优惠的评估方法，结合现实情况加以改进是必要的过程。国外的税收优惠评估法包括收入放弃法、等效收入法和收入收益法。针对各层次开发区的实际情况，按照成本—收益方法，对现行的财税优惠政策加以检验，而后进行整顿和清理，合并有效剔除无效的财税政策。加强对清理后的财税优惠政策监督管理和执行规范。对于新的税收优惠政策，要加以评估和分析，通过成本收益分析最大可能提高税收优惠的效果，严格控制税式支出的规模。重视财税政策绩效的评估工作。优化财政支出结构的客观前提即是建立政策的绩效考评，是对财政资金使用进行监督的目的，有助于提升政策制定的水平和政策实践的效果。

5. 提升财税政策实践的服务水平。落实财税优惠政策是财税部门发挥职能作用、服务区域经济发展的重要表现。随着开发区经济的不断壮大，针对开发区发展的财税优惠政策也日趋成熟。优惠政策的含金量高，对于国家级开发区来说有较强的可操作性。要把优惠政策利好的财税政策不仅要求有针对性的落实在工作中，并且要有落实政策的准确性。财税干部要熟悉都要熟悉财税优惠政策，能够在最短的时间内及时掌握财税工作动态，把财税优惠政策全面落实到可以享受优惠政策的纳税人，切实为纳税人服务。要建立健全培训宣传机制，有针对性的进行财税政策宣传，重视财税工作的透明制度，强化政策的辅导服务，注重实效性。要树立政策没落实就是渎职的观念，要紧跟政策出台，密切关注园区经济发展动态，充分发挥财税政策在支持园区发展的过程中应有的作用。

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作者简介：张春娟（1983-），女，汉族，天津市人，中国社会科学院研究生院政府政策和公共管理系博士生，研究方向为国民经济学。

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