目标引领与管理协调

【摘要】“力争上游——早期学习挑战”计划是奥巴马政府有关早期教育改革的重点，也是美国迄今最大的联邦学前教育投资计划，助推了美国学前教育的改革与发展。本研究从出台背景、着力重心、执行情况三方面，对美国“力争上游——早期学习挑战”计划进行了梳理，并进一步分析了该计划的特点：在政策目标导向上，彰显全纳与优质的核心理念；在政策执行机制上，建立协调一致的管理网络，并突出教育部门的主导地位。这一计划对完善我国学前教育政策具有一定的启示意义。

【关键词】“力争上游——早期学习挑战”计划；学前教育；政策

【中图分类号】G619 【文献标识码】A 【文章编号】1004-4604（2018）01/02-0090-07

与历届政府相比，奥巴马政府更加关注早期教育。〔1〕奥巴马在竞选总统时提出“为每个孩子提供世界一流教育”的政治主张，就任后将学前教育事业放在提升综合国力与国际竞争力的国家发展战略高度予以特别重视（孙美红、张芬，2010），并于第二个执政周期继续将学前教育作为教育改革的重点。“力争上游——早期学习挑战”计划（Race to the Top-Early Learning Challenge Program，简称“RTT-ELC”计划）是奥巴马政府早期教育改革的重点，也是美国迄今为止最大的联邦学前教育投资计划，助推了美国学前教育的改革与发展。深入分析“RTT-ELC”计划的特点并探究其内在意蕴，对完善我国学前教育政策具有一定的启示意义。

一、美国“RTT-ELC”计划概述

（一）出台背景

为适应世界各国加强早期教育和保育体系建设、聚焦处境不利儿童合法权利保障的国际潮流，加之由于2008年国内金融危机爆发后引发的教育经费告急进而影响到学前教育质量的不良后果，奥巴马政府于2011年8月发布了“RTT-ELC”计划。该计划是一项专为推动美国0～5岁儿童教育与发展的竞争性拨款计划。在国会的帮助下，联邦政府为该项目注入了5亿美元的启动资金，〔2〕旨在促进各州实施高质量早期学习发展计划以提高儿童的入学准备水平。鉴于以往各级政府间协调难度大，导致项目重复是美国学前教育政策决策与执行的最大问题，〔3〕因此该计划要求申请拨款的州整合与改革州内现有的项目与政策而非新列计划。

（二）着力重心

该计划拟定的标准与等级是考评各申请州表现的依据，包括所有早期教育与发展核心要素。各州在递交申请时必须按规定说明其在标准和等级上的达成情况。标准分为核心标准与关注标准两大类，共计280分（详见表1）。等级则分为绝对优先、竞争优先和邀请优先三大类。绝对优先等级的达成是申请州角逐拨款的前提，竞爭优先等级的实现是获得20分加分的条件，在邀请优先等级上的积极努力则会帮助申请州赢得评委的特别青睐（详见表2）。〔4〕该计划的获胜州数量由联邦政府综合考虑财政状况和实际需要后决定，申请州是否能够赢得拨款取决于其总得分的排名。

美国联邦政府对早期教育核心要素的重视不仅表现在宏观的政策理念中，还具体显示在“RTT-ELC”计划这一竞争性财政拨款的考核要求中。该计划从联邦政府的立场向拥有自主管理权的美国各州申明了美国早期教育改革的重点，并以财政激励的形式确保这一早期教育改革的稳步推进。

（三）执行情况

“RTT-ELC”计划对各获胜州拨款的具体数额取决于该州0～5岁贫困家庭儿童的数量。该计划每期的拨款资助时间周期为四年，2011年至今已开展了三期，第一期拨款约4.97亿美元给了9个获胜州，第二期拨款约1.33亿美元给了5个获胜州，第三期拨款约3.70亿美元给了6个获胜州。〔5〕该计划带动了全美超过40个州向联邦政府申请竞争性拨款并积极开展早期教育改革，加快了全美范围内早期教育的改革步伐。以获胜的华盛顿州为例，在早期教育课程方面，该州于2012 年3月修订了州《早期学习与发展指南》（简称《指南》）。新修订的《指南》覆盖的年龄范围扩大至0岁到小学三年级，文化包容性更强，可以更好地服务于不同种族、不同社会背景的群体。在教师专业发展方面，该州的早期教育部和专业发展协会共同研发了早期教育专业人员核心能力体系，为早期教育教师发展的专业化提供了一整套标准；在早期教育评价方面，2012年7月该州开始在全州范围内分阶段实施分层的质量评价与改进体系，到2013年7月实现了全州参与。〔6〕

二、美国“RTT-ELC”计划的特点

（一）政策目标导向：彰显全纳与优质的核心理念

1.以竞争性拨款促进全纳

（1）申请拨款的前提：提高处境不利儿童的学业准备水平

奥巴马认为不同群体在早期教育阶段发展的差距将会直接影响个体未来的发展差距。〔7〕对处境不利儿童的资助是社会公平正义的表现，不能承担这一责任的政府，就无法捍卫自身的道德性与民主性。〔8〕“RTT-ELC”计划实质上是以竞争性拨款的形式提高教育系统内部对处境不利儿童的重视水平，增强早期教育的包容性和全纳性。从优先等级1来看，积极增加处境不利儿童接受高质量早期教育机会是各州参与拨款竞争的前提；从拨款份额来看，州内0～5岁贫困家庭儿童的数量是获胜州获拨款数额的计算标准。〔9〕该计划反映出，早期教育改革的重要目标是推动早期教育的全纳性，改善处境不利儿童的生活与学习条件，以尽力缩小他们与同龄人在学习与发展方面的差距。

（2）拨款资助的对象：0～5岁儿童

《2000年目标：美国教育法》指出，“所有美国儿童都要为进入学校学习做好准备”“应当让所有儿童都享受高质量且发展适宜的学前教育，以帮助儿童做好入学准备”。〔10〕接受早期教育和保育的年限是儿童未来学业能力和校外表现的一个强有力的预测指标。但自1980年到2011年，美国仍有36%的3～5岁儿童未能接受学前教育。〔11〕根据2012年的调查数据，美国三四岁儿童的入学率分别为51%和69%，低于38个世界经合组织（OECD）国家66%和79%的平均水平。美国的早期教育多数是从4岁开始的，但在OECD国家中有21个国家开始于3岁甚至更早。〔12〕“RTT-ELC”计划是面向0～5岁儿童的早期教育计划，有效扩大了美国早期教育与发展的受益面，为更多儿童提供了良好的学习与发展基础。

2.以考核性标准提升质量

（1）前期课程建设：构筑州内通用标准

高质量的早期教育有助于提高儿童的入学准备和学业成就，科学的课程标准则是高质量早期教育的核心。“RTT-ELC”计划考核标准3中第一个要点就是要求各州建立涉及入学准备各个领域、与教师专业知识与能力相适应、与K～3标准相契合、对儿童有持续促进作用的早期学习与发展标准，〔13〕在适应幼儿身心发展水平的基础上帮助他们向自己的最近发展区提出挑战。

（2）终期教育评价：形成分层的质量评级与提升系统

为及时反馈早期教育改革成效，“RTT-ELC”计划不仅在考核标准2中要求申请州建立分层的质量评级与提升系统（Tiered Quality Rating and Improvement System），对州内早期教育项目进行质量评定，还在优先等级2中再次重申了这一评价指标。〔14〕早在20世纪末，美国就初步形成早期教育质量评级与提升系统（Quality Rating and Improvement Systems），这是一项以维护消费者对学前教育机构知情权为目标的学前教育质量评估与提升系统，最初是州政府制定的对早期教育进行分层补贴的财政政策，如今已演变成为州政府主导、联邦政府大力支持的提高全美早期教育质量的政策机制。〔15〕“RTT-ELC”计划对早期教育质量评级与提升系统的推崇，促使其朝着更客观和实用的方向不断发展，并通过不同层次的早期教育服务满足不同层次消费者的需求，从而实现评价的增值。

（3）后续追踪调查：建设儿童早期学习与发展数据体系

儿童早期学习与发展数据体系用于对学前儿童发展状况进行动态的诊断和评价，一定程度上也可反映出早期教育和保育机构的服务质量，对于规范和引导相关主体提升早期教育质量具有重要意义。“RTT-ELC”计划考核标准5的前两个要点要求申请州开展入园评估、建立学前教育数据体系，更进一步要求在州范围内使用统一的标准数据框架﹑数据样式和数据定义，以确保不同类型数据的兼容性。〔16〕联邦政府为使儿童数据体系更好地发挥推动早期教育发展的作用，双管齐下：一方面提出各州竞争拨款的条件之一是建立有效的数据体系并发挥其推动学前教育质量提升的作用，另一方面也要求获胜州为教育政策研究者提供必要的信息（徐小妮、郭力平，2016）。儿童早期学习与发展数据体系量化了早期儿童学习与发展的效果，可为早期教育的改进提供科学依据，也能够为学前教育与初等教育的衔接等相关早期教育政策的制定提供客观依据。

（二）政策执行机制：建立协调一致的管理网络，突出教育部门的主导地位

“扩大儿童接受高质量学前教育的机会”“提高儿童保育与教育的质量”一直是奥巴馬政府政策制订中的重要原则。〔17〕在地方分权制的教育领导体制之下，美国联邦教育部通过法律、政策和财政等方式间接规制学前教育。美国的早期教育改革要借助各州的共同努力才能实现。奥巴马政府斥巨资推行“RTT-ELC”计划，就是为了将优质、全纳的早期教育改革落实到各州的教育实践中，也借此深化联邦政府对全美范围内学前教育事业的统筹性部署和方向性领导，以从联邦到地方的纵向体系和各级政府部门之间的横向结构两个维度上建立灵活通达、高质高效的学前教育管理网络，在“共治”快车道上朝着“善治”的目标持续发力。

“RTT-ELC”计划力求实现联邦和各州在促进早期教育方面的一致性。以对拨款使用的监管为例，在联邦层面，由早期学习办公室（ Early Learning Office）负责；在州层面，北卡罗来纳州建立了早期儿童咨询委员会（Early Childhood Advisory Council），〔18〕华盛顿州由州早期学习部（Washington State Department of Early Learning）来协调和管理。〔19〕此外，联邦和州政府各部门为“RTT-ELC”计划构筑了脚手架。美国联邦教育部与卫生部是“RTT-ELC”计划的联合发起者，联邦卫生部以运作开端计划等学前教育项目和构建社会福利框架的成功经验为“RTT-ELC”计划的制订与实施提供了借鉴，联邦教育部则专门设立了早期学习办公室以负责监督经费的使用情况和协调教育部内部的各项学前教育政策。〔20〕两个部门的平等对话和相互配合确保了该计划的顺利执行。宾夕法尼亚州则成立了旨在支持学前儿童发展的儿童早期发展与学习办公室（Office of Child Development and Early Learning）。在政府各部门之间，以一个部门为主要职能部门，从而减少了部门之间的利益冲突、权责交叠和政策执行成本。获胜州中的加利福尼亚州、马里兰州和密歇根州都将学前教育项目划归教育部门主管，有越来越多的州选择将教育部门作为主管早期教育与发展事务的部门，或将主导早期教育与发展的办公室置于教育部门之下。〔21〕

三、启示

我国的学前教育改革和发展主要靠政策推动。学前教育政策既源于教育现实的需要又面向教育问题的解决，良好的学前教育政策应集工具理性与价值理性于一体，学前教育政策的价值理性体现在教育目标体系中并借助恰当的工具得以实现。美国的“RTT-ELC”计划对我们有借鉴意义。

（一）学前教育政策目标：实现全纳与保证质量

1.以全纳为理想

奥巴马政府深信早期教育具有普惠性质和救济作用，所以力求为家庭收入低、发育迟缓或有身心障碍等的弱势儿童搭建成长的阶梯。“RTT-ELC”计划鲜明地折射出这一政策价值取向。学前教育是公益性最强的学校教育，〔22〕其目的是为每个幼儿未来的社会生活奠定良好的基础。保障所有幼儿的受教育权、竭力促使处境不利儿童与同龄人站在同一起跑线上，是全纳教育的切入点，也是解决社会公平问题的良好契机。学前教育政策的全纳取向不仅体现在周济处于弱势地位的学前儿童上，更体现于帮助有身心发展障碍的学前儿童上，破除不可抗力横亘在他们与同龄人之间的屏障，以支持他们尽早融入社会。我国2016年新修订的《幼儿园工作规程》规定，幼儿园应该招收“有接受普通教育能力的残疾儿童等入园”，并“按照国家和地方的有关规定予以照顾”。政府应督导各类优质幼儿园创造条件接收有接受普通教育能力的残疾儿童，让他们在被集体接纳和同伴认同的过程中感受温暖、健康成长，并为其他各类幼儿园接收有接受普通教育能力的残疾儿童提供相关指导。

2.以质量为保障

早期教育具有极强的涟漪效应，高质量的早期教育具有极强的利益外溢性。“RTT-ELC”计划在审查程序中要求各申请州建立早期课程标准、分级的评价与提升系统、儿童数据库，从而以环环相扣的链条式措施确保早期教育质量的提升。我国的《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010～2020年）》（以下简称《纲要》）则指出，“提高质量”是学前教育事业的工作方针之一。

（1）制订《0～3岁儿童学习与发展指南》

美国的幼儿园属于公立学校系统，通常招收5～6岁儿童，5岁以前的儿童不享受政府的教育补助。由此产生了两个问题：一是很多5岁前的儿童得不到应有的看护和教育，二是处境不利儿童与同龄儿童的发展差距越来越大。“RTT-ELC”计划精准聚焦0～5岁幼儿的教育与发展，并激励各州建立0～5岁早期教育服务体系，这在很大程度上解决了上述两个问题。近年来，我国也越来越关注0～3岁的早期教育。《纲要》明确提出要重视0～3岁婴幼儿教育。2013年教育部下发了《关于开展0～3岁婴幼儿早期教育试点的通知》，在上海市、北京海淀区等地区开展0～3岁婴幼儿早期教育试点。基于教育公平理念和实际情况，在经济社会发展程度较高的地区推行0～3岁教育试点的同时，也可以在经济社会发展程度较低的地区从为0～3岁儿童提供基本的保育服务入手，尝试开展早教服务，以满足民众对0～3岁早期教育与保育服务的需要。我国已有针对3～6岁儿童的《3～6岁儿童学习与发展指南》，但面向0～3岁儿童的学习与发展指导标准却处于空白状态。当前针对0～3岁儿童提供早期教育与保育服务的机构多为民间举办，各类早教机构良莠不齐。因此，亟需制订《0～3岁儿童学习与发展指南》，以引导和规范早期教育服务市场，系统提升早期教育的质量。

（2）实现学前教育质量评价的目标

保基本和提质量是学前教育质量评价的两个重要目标。前者是学前教育质量评价的根本目标也是我国近年来政策着力的重点。然而现实中，幼儿园往往很容易通过较低级别的评定验收，这说明我国学前教育评价基础性目标的执行还存在问题。提质量是学前教育质量评价的终极目标和学前教育的应有追求。当前，我国幼儿园评级标准中对投入性质量关注较高，对过程性质量和结果性质量关注不足。有研究表明，园舍建设和物资配备等投入性质量在达到基本标准后一般很难对儿童的成长与发展再起很大的推动作用，儿童持续稳定的发展真正依靠的是课程设置、师幼互动等过程性质量。〔23〕在国民总收入和家庭可支配收入普遍上涨带动教育需求日趋多元化的情况下，现行的幼儿園分级分类验收标准无法满足个性化学前教育的需要。这也透出我国学前教育评价高等级目标的践行还不到位。对于保基本的问题，要更多关注对幼儿园基础性的评估和督导，对于发展相对不足的幼儿园给予更多的财政支持和专业指导，以帮助他们严守学前教育质量的基线。对于提质量的问题，要在现行评价标准中增设过程性质量和个性化特色教育评价指标，以实现评价的提质目标。

美国宾夕法尼亚州按五个等级对早期教育机构进行评定，三等及以下的机构实施的是基本评估，三等以上的机构则增设现场观察评价，并规定机构内班级的平均分必须高于4.25分，且每班都不能低于3.5分（刘昊，2014）。此举将学前教育质量评价的两个重要目标整合到一套标准中，提高了评估的经济性和高效性。这可为我国学前教育质量评价标准的建构提供新思路：将双重目标纳入同一评价体系中，以提高评价体系的兼容性和一致性，既节省成本也提高效率。

（3）建立健全学前儿童学习与发展数据库

“RTT-ELC”计划倡导各州建立立足教育机构内部、联系早期教育与后续阶段教育的纵向儿童学习与发展数据库，以期为每个儿童提供完整的学习与发展情况记录。在大数据时代，借助数据收集和处理可以及时准确掌握学前儿童已有发展水平，从而为学前儿童之后的进步创造有准备的环境。教育信息化是实现教育现代化的必经之路。《纲要》提出，“到2020年，我国要基本建成覆盖城乡各级各类学校的教育信息化体系”。《教育信息化十年发展规划（2011～2020年）》也提出了“教育管理信息化水平显著提高”的改革目标。观念和制度对学前儿童学习与发展数据库的建设具有先导性作用。政府应努力提高相关部门对建设学前儿童学习与发展数据库的重视，可根据《中国学生发展核心素养》和《3～6岁儿童学习与发展指南》以及学前教育的现实问题和国家发展的战略规划等，明确数据库的建设目标，保证数据库的实用性和针对性；可研制统一的学前儿童学习发展指标，以规范数据收集、整理以及应用程序加工和梳理数据库信息，进而提高数据的利用率，为学前教育政策的发展与调整提供依据。此外，要保证学前儿童学习与发展数据库运营的安全。教育研究的伦理性和政策规划的公益性决定了有关学前儿童学习与发展的数据只能在一定范围内被使用。就此而言，可出台专门法律，执行严格的管理机制，保障学前儿童学习与发展的数据库安全。

（二）学前教育管理体制：通力合作与凸显中心

学前教育管理体制是国家领导和管理学前教育事业的基本工作制度。〔24〕我国现阶段实行的是“国务院领导、省市统筹、以县为主”的学前教育管理体制，为避免责任重心过低，中央政府要发挥中心作用，积极行使宏观规划、领导组织、管理协调、质量评价、督导监控职能。〔25〕省级政府要履行对省域内学前教育的总体领导责任，县级政府要担负对县域内学前教育的直接管理责任。学前教育管理涉及政府内部的教育、财政、人社等多个部门，教育部门在推动学前教育改革工作时经常需要和其他部门协调，但有时教育部门的话语权有限。建议在各部门协同治理学前教育事务的联动机制中，不仅要促进各行政部门之间的通力合作，更要确保教育部门的话语权和中心作用。因为以教育部门为学前教育事务的主要管理部门，能有效提升学前教育事业管理的专业化水平。

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