论我国宪法惯例确认制度的建构与完善

文章编号：1672-0539（2019）06-0001-07

当前，新宪法实施的关键问题之一在于需要在我国宪法的政治化实施与法律化实施的双轨运行间，以法治国家建设总方略为指引协调实现政治与法律之间的无缝对接。这其中作为桥梁之引的就是我们所称的宪法惯例。我国的宪法惯例诞生于政治实践并影响着政治实践，要实现政治运行的法治化就需要对其运行过程中所产生的惯例进行宪法化确认。宪法惯例确认制度在我国早已进行了相关基础性研究，当前为了适应新时代法治建设的新需要，有必要进一步明确宪法惯例确认制度中的一些拓展性问题并对此进行进一步完善。

一、宪法惯例确认制度的内涵及其功能

宪法惯例确认制度的内涵包括对该制度内容、性质和致动基础的考量。关于宪法惯例确认制度的内容，从比较宪法的角度看，宪法惯例确认制度即是对政治实践中的各种政治习惯与政治传统进行符合宪法性质和宪法精义的辨析并作出承认与推广[1]。而就宪法惯例确认制度的性质来看，“该制度的性质其实就在于实现宪法监督”[2]。首先，宪法惯例确认制度调整的对象都是宪法监督的对象，即中央与地方间和各权力机关间的关系等问题，因为当这些关系缺少明确具体的规范进行调整时就需要宪法惯例登场。其次，从作用效果来看，宪法惯例的产生就是通过连接政治实践和宪法条文，在解决宪法原则和政治发展的矛盾中促进宪法的实施和推动宪法精神的落实，而宪法惯例确认制度即对前述这一功能的实现效果进行监督，通过监督规范权力运行并引导政治主体遵守宪法，所以从作用上来说，宪法惯例确认制度即是为了监控乃至督促宪法实施。

宪法惯例确认制度的功能，即是为了促进宪法惯例发挥作用。宪法惯例的功能在于：首先，宪法惯例在丰富宪法的过程中增强了宪法的适应性。即将政治实践中各种新变化、新情况和宪法相结合进行宪法实施的更新。其次，宪法惯例可以辅助解释宪法条文的含义，以明示或默示的方式提供参考。再次，在特定情况下宪法惯例的现行生成可以间接刺激宪法的修改，甚至通过补充而成为新的宪法规范。最后，宪法惯例本身就是一国以宪治国原则及精神的体现，其创立及遵守都体现了一国政治权力宪法化运行的特质。基于以上分析，宪法惯例确认制度其功能即是对合法、合理的惯例通过确认其正式性从而保护其完整有效，进而保障其具体作用的发挥。同时，通过确认也可以对不合宪的政治习惯进行隔离，并通过一国的权力监督活动为宪法惯例的生成和发展提供土壤[3]。所以，宪法惯例确认制度的主要功能是将宪法惯例贯彻到宪法实施中并引导宪法本身的立、改、废等问题。其附带性功能则是发挥宪法监督的效能并配合其他宪法监督机关进行工作，这一附带功能服务于宪法实施这一主要功能。

二、建立我国宪法惯例确认制度的必要性

在我国，宪法惯例的产生具有必然性。在宪法实施的实践中，只要宪法规范尚存在缺漏、政治实践还在不断动态发展变化，就需要宪法惯例的支撑[4]。经过多年的发展实践，我国目前的宪法惯例主要分布在执政党、国家机关等多个层面。比如：在党的领导权方面，执政党就重大问题与民主党派协商后再由权力机关执行;历次修宪均由执政党向全国人大常委会提议再由其提请全国人大审议，等等。而且，在国家机关方面，全国人大常委会对行政机关进行监督的惯例即是实现宪法中行政机关对人大负责、受人大监督;而在宪法修改上，我国一直采用修正案的方式进行也是一种惯例。另外，我国目前的宪法惯例中分布最广泛、数量最多的即是涉及党的执政活动，因此在我国党的执政权的贯彻和渗入是不少宪法惯例得以发生并发挥效用的力量根源。

不过我国宪法惯例在发展中也存在一些困境。宪法惯例的创制本就是一种政治权力的运转，权力在运转过程中就可能出现各种异化现象以致架空宪法乃至违背宪法。因此，宪法惯例的发展必然会遇到许多问题，具体来看：宪法惯例的生成、发展可能会受限。比如实践中如果出现宪法实施不畅的情况时，政治权力与宪法之间存在的龃龉本就是对宪法实施的妨碍，这就导致宪法惯例在产生中就被阻碍了，如果这些与宪法规定不一致的政治权力进一步在运行中产生自己生发出的政治惯例，当这些政治惯例能够解决政治问题、實现政治目标时——即使其原先不符合宪法要求，但也会造成宪法惯例没有生成的必要了，这些情况在我国近年来政治实践中频发的所谓“良性违宪”就可见一斑[5]。再比如，政治惯例有时会挤压宪法惯例的存在。因为政治惯例的高效生成与应对以及在程序上的灵活便宜有时更有利于快速解决政治问题，此时宪法惯例发挥作用的空间就大大缩小。

前述的这些宪法惯例的发展困境如果不通过宪法惯例确认，这样的法治化解决将会进一步加剧宪法实施的不畅。首先，宪法惯例的生命在于遵守，如果宪法惯例不被制度性确立，其执行力就是无本之木，政治主体反而更可能通过政治手段而不是法律手段去实施宪法，进而还会误以为宪法的规范性反而居于政治的导向性之下。其次，宪法惯例如果得不到确认就会使相关概念得不到有效澄清。因为政治惯例的主体凸显将会使人们渐渐混淆了宪法惯例与政治惯例的区别。由于我国的以宪治国制度尚在探索，立宪经验不足，目前被列举出来的宪法惯例中，很多不具备或者不符合宪法的精神与原则，其实只属于政治惯例。所以如果不给宪法惯例被确认、被尊重的正名空间，如此下去宪法惯例性质判断上的乱象会导致宪法惯例被滥用甚至歪曲。再次，宪法惯例在发展中得不到有效确认的权力背书还会使得理论界和实践界渐渐都会产生中国宪法应当更多依靠政治方式实施而非法律方式的误解，进而认为当前在以宪治国发展初期更需要依赖政治力量实现宪法实施的任务。长此以往，宪法惯例甚至波及宪法本身并变成为政治的附属品，对宪法的中立实施不利。综上所述，当前加快建构完整的宪法惯例确认制度十分必要且紧迫。

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