当前依法行政与群众工作认识思考

省政府法制办是省政府在法制工作方面的参谋、助手和顾问，负责贯彻执行国务院关于《全面推进依法行政纲要》（国发［2004］10号、以下简称《纲要》）的综合协调、督促指导、政策研究和情况交流工作；常年担负着地方政府立法、政府法制协调、行政复议应诉业务，处理有关群众利益的涉法事项等工作。根据立党为公、执政为民，依法行政，建设社会主义法治国家的理念，着眼于党群关系发展的大局，从政府行政管理与人民群众关系的实际情况出发，我们着重分析和研究了依法行政与群众工作之间的新情况、新问题以及对策和建议，仅供参考。
　　一、对新形势下依法行政与群众工作的认识
     高度重视并认真做好群众工作，是我们党和政府的政治优势和优良传统，也是我们党和政府一贯坚持的方针政策。但“时移而备变”，当我们在一个以政府为主导的社会，实施建设法治国家的历史进程中，政府与群众工作必然面临着许多新的问题和任务。
　　（一）群众工作出现的新情况
     目前，我国正处于改革发展的关键时期，呈现了“经济体制深刻变革，社会结构深刻变动，利益格局深刻调整，思想观念深刻变化”的四个特点。这一时期，既是经济社会发展的战略机遇期，也是社会矛盾的多发期。从依法行政方面分析，呈现出以下特点：
　　1、从社会层面看，我国已进入改革发展的关键时期，解决好因公权力引发的行政争议，已经成为社会和谐稳定的重中之重。我国大量的行政管理法规主要由基层行政机关具体实施，行政争议主要发生在县、乡两级政府和市（地）、县两级政府部门，约占行政复议案件总数的78％。以2006年度的行政复议案件统计分析，被申请人是县级政府部门的4641件，占56.2%；县级政府1240件，占15%；市级政府部门1133件，占13.7%。说明复议案件的受理主要集中在市、县两级政府，加强市县政府行政复议工作迫在眉睫，为此，国务院法制办于今年8月底在郑州召开全国市县政府行政复议工作座谈会。
　　2、许多矛盾纠纷已经并将继续以行政争议的形式反映出来，行政争议呈现增多的趋势。特别是群体性行政争议较为突出，占行政争议的比例增大；涉及城市建设、资源环境、劳动和社会保障等方面的行政争议大量增加，从我省去年行政复议案件类型分析，列前四位的分别是：公安类、土地类、劳动类和城建类。其中公安类案件收到申请2902件，占35.1%；土地类案件2247件，占27.2%；劳动类案件520件，占6.3%；城建类案件554件，占6.7%。说明这些执法部门的行为仍是行政复议工作的重点。
　　3、从总体上看，行政争议呈现增多的趋势反映了社会利益格局日益多元化和复杂化，反映了群众依法维权的意识不断提高，也反映了行政执法中存在的一些问题和行政争议解决机制尚不健全。同时，涉及受教育权、劳动权、选举权等复杂的行政争议不断出现；一些行政争议政治敏感性强，敌对势力和一些别有用心的人企图通过插手行政争议达到其政治目的。能否有效预防和妥善解决行政争议，关系到群众的切身利益，关系到社会的和谐稳定，关系到巩固党的执政地位。
　　党的十六大以来，我们党提出了贯彻落实科学发展观、建设社会主义新农村、构建和谐社会等一系列重要战略思想，经济社会发展进入新阶段。去年9月，根据党中央、国务院领导同志的指示，中办、国办下发了《关于预防和化解行政争议健全行政争议解决机制的意见》（中办发［2006］27号），同年10月，党的十六届六中全会通过的《中共中央关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》，第一次将“完善行政复议制度”写入党的全会决定中，进一步提高了行政复议工作在构建和谐社会中的重要地位和作用。去年12月，国务院在重庆专门召开了全国行政复议工作座谈会，国务委员兼国务院秘书长华建敏同志出席会议并作了重要讲话，对进一步做好新形势下的行政复议工作作了全面部署。在这种情况下，今年5月，国务院第177次常务会议通过了《行政复议法实施条例》，在总结行政复议实践经验的基础上，进一步完善了行政复议的各项基本制度。
　　4、行政复议是把解决利益诉求纳入制度化、规范化、法制化轨道的重要制度，是有效解决行政争议、化解矛盾的法定机制。行政复议工作是政府工作的重要组成部分，认真做好行政复议工作，是新时期全面推进依法行政的一项重要内容。对此，国务院法制办主任曹康泰提出：一是要始终把行政复议作为化解社会矛盾、促进社会和谐的基本方式。行政复议制度依靠公开、公正、公平的机制，用法律手段消除因行政争议引发的不和谐因素，尽可能避免老百姓与政府对簿公堂，充分体现了和谐社会“民主法治、公平正义、诚信友爱、充满活力、安定有序、人与自然和谐相处”的精神实质和基本内涵，对于促进和谐社会建设具有重要意义。
二是要始终把行政复议作为维护人民群众合法权益的基本途径。
人民群众依法向行政机关反映其诉求，监督政府行政行为,维护自身的合法权益，这是人民的基本权利，关键是我们如何对待人民群众的不同意见。通过行政复议方式来及时听取这种不同意见、有效消解这种不同意见，完全符合立党宗旨。
　　三是要始终把行政复议作为建设法治政府的基本内容。行政复议作为由人民群众启动的规范化的监督制约机制，有利于经常性地监督行政机关按照法定权限和法定程序行使权力、促进严格执法、公正执法、文明执法；有利于促进行政机关及其工作人员不断树立合法行政、合理行政、程序正当、高效便民、诚实守信、权责统一的基本理念，提高依法行政的能力和水平；有利于及时发现行政管理方面的普遍性问题，促使行政机关总结共性经验和规律，通过个案达到立法后评估的效果，推动相关法律制度的完善，提高制度建设的质量和水平。同时，解决个别行政争议的过程，也是对全社会进行法制宣传教育的过程，有利于增强包括行政机关和行政管理相对人在内的全社会的法制意识，营造行政机关依法行政的良好基础和社会氛围。
 四是要始终把行政复议作为促进政府自身建设的基本手段。履行
好人民政府和人民公仆的神圣职责，必须坚持不懈地加强政府自身建设，努力建设人民满意的政府。1999年《行政复议法》的实施，为行政机关依法解决行政争议确立了坚定基础，是一次重要的战略性选择。《行政复议法》实施以来，全国每年解决近8万件行政争议，**省每年解决近8千件行政争议，为稳定社会作出了重要贡献。
   （二）维护群众利益对依法行政提出新要求
　　1、无论是按照我们党的立党宗旨，还是根据我国宪法的规定，我们的政府都是人民的政府，政府的权力来自于人民，人民才是一切权力的主人。维护好、发展好、实现好人民群众的根本利益是我们一切工作的出发点和落脚点。
     党与人民群众的关系，党对人民群众的工作，大多体现在政府的行政管理活动中，因此，依法行政与群众工作密切相关。这就要求政府要维护好、发展好、实现好人民群众的根本利益，保护人民群众的合法权益。做好群众工作有赖于行政机关依法行政，并向着建设法治政府、责任政府、服务型政府的目标不懈努力。
　　2、政府工作千头万绪，关系方方面面，影响千家万户，一举一
动都涉及人民群众的利益。人民群众对行政行为有不同意见，本身是一件很正常的事；人民群众依法向行政机关反映其诉求，监督政府行政行为,维护自身的合法权益，更是人民的基本权利。建敏同志在全国行政复议工作座谈会上要求，“各级行政机关都必须不断修正工作中的失误，纠正工作中的错误，不断提高人民群众的满意度”。
　3、依法、及时、便捷地解决行政争议是现阶段人民群众的一个
普遍要求和期盼。胡锦涛总书记6月25日在中央党校的讲话中指出：“我们要清醒认识当今世界和当代中国发展的大势，全面把握我国发展的新要求和人民群众的新期盼”。行政复议作为解决行政争议的重要制度和法定渠道，集中了诉求表达机制、利益协调机制、矛盾调处机制、权益保障机制几个方面的内容，核心就是保护人民群众的合法权益，人民群众对依法行政和行政复议制度建设寄予厚望。
　　我省近年来每年办理的行政复议案件虽然有8000多件，高居全国之首，但行政复议渠道不畅通的情况仍然存在，甚至有些地区和部门还比较严重；据去年行政诉讼应诉案件统计，我省行政诉讼案件上升，共有6620件，比2005年的4875件上升35.8％；其中经行政复议后提起行政诉讼应诉的案件1492件，未经行政复议提起行政诉讼应诉案件5128件,行政诉讼案件中的77.5%在起诉前未经过行政复议。二是行政复议的办案质量有待提高。从全省每年办结的行政复议案件的情况来看，对具体行政行为作出撤销或者变更处理的年均占到25％左右。即便如此，行政复议仍然存在着该撤销的未撤销，该变更的未变更，该确认违法的未确认违法的情况。
     二、依法行政工作中存在的问题及成因
　　（一）依法行政工作中存在的问题
　　《纲要》在分析全面推进依法行政的重要性和紧迫性中指出：与完善社会主义市场经济体制、建设社会主义政治文明以及依法治国的客观要求相比，依法行政还存在以下差距：一是行政管理体制与发展社会主义市场经济的要求还不适应，依法行政面临诸多体制性障碍；二是制度建设反映客观规律不够，难以全面、有效解决实际问题；三是行政决策程序和机制不够完善；四是有法不依、执法不严、违法不究现象时有发生，人民群众反映比较强烈；五是对行政行为的监督机制不够健全，一些违法或者不当的行政行为得不到及时、有效的制止或者纠正，行政管理相对人的合法权益受到损害得不到及时救济；如，依法本可以通过行政复议解决的争议，有相当一部分游离于法定渠道之外；通过提起行政诉讼进入法定渠道的案件中，有70％多没有经过行政复议。六是一些行政机关工作人员依法行政的观念还比较淡薄，依法行政的能力和水平有待进一步提高。这些问题在一定程度上损害了人民群众的利益和政府的形象，妨碍了经济社会的全面发展。
　　在省政府目标办领导下，按照省政府的统一部署，2006年11月至2007年1月，省政府法制办对18个省辖市政府和54个省直行政执法部门完成2006年度行政执法责任目标的情况进行了考评。考评涉及规范性文件的备案率及合法率、行政执法情况、执行行政复议法情况、行政相对人的评议、新闻媒体披露事项五个方面。经统计，考评中发现不同程度的违法和不当问题1690个。其中，规范性文件存在的问题1266个（有件不备的1224个，存在问题不予公布的36个，存在问题较突出被要求纠正且已纠正的5个，要求纠正而未纠正的1个）；行政执法存在的问题316个；执行行政复议法存在的问题100个；新闻媒体披露的问题8个。
   （二）存在问题的成因
　　上述问题存在的原因非常复杂，可以从不同角度分析。从我国是一个政府主导型社会的国情出发，以政府与人民群众的关系为视角，上述问题存在的原因主要是：
　　1、政府职能转变尚未到位。行为规范、运转协调、公正透明、廉洁高效的行政管理体制尚未形成。权责明确、行为规范、监督有效、保障有力的行政执法体制尚未建立。
    2、科学化、民主化、规范化的行政决策机制尚未形成，人民群众的要求、意愿还不能及时得到反映，行政管理尚未做到公开、公平、公正、便民、高效、诚信。
    3、仍需着力建设高效、便捷、成本低廉的防范、化解社会矛盾的机制，确保社会矛盾得到有效防范和化解。
    4、行政监督制度和机制尚未完善，政府的层级监督和专门监督尚需加强，行政监督效能尚需提高。
    5、行政机关工作人员特别是各级领导干部依法行政的观念还需进一步提高，努力营造尊重法律、崇尚法律、遵守法律的氛围不够；依法行政的能力，尚达不到善于运用法律手段管理经济、文化、社会事务和依法妥善处理社会矛盾的水平。
　　6、行政复议机构和队伍建设不适应工作的需要。按照《行政复议法》的规定，法制机构即为行政复议机构。目前我省的现状为：18个省辖市政府法制机构中仅有10个为正县级并设有专门的行政复议应诉科，从事行政复议应诉工作的人员共40人；县、区政府大部分都有法制机构并与政府办合署办公，既从事政府法制工作，又从事行政复议工作，平均每县不足2人，大多数法制机构负责人由政府办一名副主任兼任，有的还是领导秘书兼任。因此，大量现存的行政争议未能依法受理，已经受理的办案质量也存在一些问题，不能保证及时结案，有效化解争议，案结事了，依法行政和行政复议制度的社会公信力，未能完全被人民群众认可。
　　三、对策和建议
　　认真贯彻实施《纲要》，坚持全面推进依法行政，关系到人民群众的切身利益，关系到社会的和谐稳定，关系到巩固党的执政地位的大局。根据党中央、国务院的工作部署和有关法律法规，结合**的实际情况，确保各级行政机关通过依法行政做好群众工作，维护好、发展好、实现好人民群众的根本利益。我们建议各级党委和政府应当采取以下措施和协调抓好有关的工作：
   （一）坚持依法行政，从源头上预防和减少行政争议
　　预防和减少行政争议的关键在于各级行政机关坚持依法行政，规范行政决策和行政执法行为，切实维护好人民群众的合法权益。
     1、推进依法、科学、民主决策，规范行政决策程序，创新民主决策形式，扩大群众的参与度。防止因决策不当损害群众利益，引发行政争议。一是对涉及人民群众切身利益的重大事项，除情况紧急外，在作出行政决策前必须经过公开征求意见、专家论证和合法性审查环节，对不合法的决策方案要及时修订、完善。二是除依法应当保密的事项外，要尽可能公开行政决策事项、依据和结果。三是在重大决策实施前，要对可能出现的行政争议作出分析评估，提前做好应对准备。四是对超越法定权限，违反法定程序的决策行为，要坚决予以制止。五是对严重损害国家利益、公共利益和公民合法权益的决策行为，要及时纠正并依法追究决策者的责任。六是严格执行规范性文件备案制度，杜绝抽象行政行为违法现象。
    要按照“谁决策、谁负责”的原则，建立健全决策责任追究制度，实行决策权和决策责任相统一。
　　 2、加强对领导干部和行政执法人员的行政执法培训，建立干部定期法律培训的制度，充分利用各级党校、行政学院和大专院校等资源开展培训工作。强化领导干部和行政执法人员“有权必有责、用权受监督、违法要追究、侵权须赔偿”的意识，提高各级行政机关依法行政的能力和水平。
     3、规范行政执法行为，确保严格执法、公正执法、文明执法。继续开展相对集中行政处罚权工作，推进综合行政执法试点，切实解决多头执法、多层执法、重复执法问题。继续推进行政执法责任制目标考评制度和行政执法责任追究制度，严格规范和实施行政自由裁量权阶次制度，杜绝随意执法、滥施处罚行为。
     4、加强制度建设。提出的地方性法规草案，制定规章以及规范性文件等制度建设，重在提高质量。要遵循并反映经济和社会发展规律，紧紧围绕全面建设小康社会的奋斗目标，紧密结合改革发展稳定的重大决策，为在经济发展的基础上实行社会全面发展，促进人的全面发展，促进经济、社会和生态环境的协调发展，提供法律保障；改进政府立法工作方法，扩大政府立法工作的公众参与度。
   （二）积极探索高效、便捷和成本低廉的防范、化解社会矛盾的机制，着力抓好健全行政争议解决机制的工作。
　　1、各级行政复议机关必须依法认真履行法定职责。《行政复议法实施条例》规定各级行政机关是行政复议机关，依法应当履行领导并支持本机关行政复议机构开展行政复议工作的各项职责。依照有关规定配备、充实、调剂专职行政复议人员，保证行政复议机构的办案能力与工作任务相适应。从而，真正解决行政复议机构规格低、人员少、条件差、能力弱和任务重的困难，使行政复议发挥出化解社会矛盾主渠道的作用。中办27号文件和华建敏的讲话也强调，要切实解决行政复议机构建设和人员配备问题，保证一般案件有2人承办，重大复杂案件有3人承办。从适应行政复议工作的实际需要来看，需要采取相应措施来健全工作机构和充实工作人员。
     2、畅通行政复议渠道，努力把行政争议化解在行政程序中。各级法制机构要加大行政复议法宣传力度，制定便民措施，规范行政执法告知程序，积极引导当事人通过行政复议途径解决行政争议，使行政复议成为行政机关解决行政争议的主要渠道。要主动加强与信访、行政投诉、投资环境治理及企业负担、农民负担监督管理机构的联系，对符合行政复议条件的信访及其他投诉事项，及时引导当事人通过行政复议途径处理。要切实履行行政复议职责，积极受理行政复议申请，对符合法定条件的行政复议申请不得拒绝受理。
　　3、大力加强行政机关的行政复议能力建设，尤其是市、县政府行政复议机构的能力建设。要通过贯彻落实中办发27号文件和省委办公厅、省政府办公厅［2007］2号文件，切实解决好基层政府行政复议机构编制不落实、人员不到位、工作兼职、保障不力等问题。要加强对行政复议人员的培训，实行行政复议人员资格制度，不断提高行政复议人员的政治素质和业务素质。
　　4、加强行政机关的依法执政能力建设。一是请省委作出决定，在安排各级党政领导班子时，至少选配一名具有法律本科学历的成员，政府组成部门的班子更应尽快调整选配到位。二是各级党委、人大政协和政府的党组应当参照中央政治局集体学习的形式，把学习法律、法规列为一项重要内容。三是在省辖市政府部门和县（市、区）政府，推行行政复议和行政应诉由行政首长答复或出庭应诉答辩制度，提高基层领导干部依法执政的能力。
　　5、加大对行政复议工作的指导和监督，建立健全行政复议工作目标考评制度。行政复议工作的重点在市、县两级政府。为此，要加大对市、县两级政府行政复议工作的指导力度，建立有利于促进市、县两级行政复议工作开展的激励和保障机制。近期，全省将对市、县两级行政复议工作进行专项检查，针对薄弱环节抓整改，发挥典型的示范引导作用，推动全省行政复议工作不断迈上新台阶。
   （三）加强行政执法监督
　　1、要进一步推行行政执法责任制。完成重新梳理行政执法依据，分解行政执法职权，明确行政执法责任等工作，并进一步完善了有关的配套制度。为继续推进该项工作，各级行政执法机关要创新考评方法，改进考评方式，建立科学的评议考核指标体系，提高评议考核的公正性和准确性。
　　2、要积极开展行政执法监督检查活动。要加强对规范政府共同行为的法律实施情况的监督检查，特别是对行政许可法实施情况的监督检查，以推动行政管理体制改革的不断深入。要继续开展行政执法案卷评查活动，进一步规范行政执法行为。
　　3、要加强规范性文件备案审查工作。个别地方的党委制发的文件与法律、法规不一致，导致法院不能受理行政诉讼案件，上级行政机关也无法进行监督，群众只得上访。因此，建议参考兄弟省市的做法，对党委制发的涉及公民、法人和其他组织权利义务的文件，责成政府法制机构进行合法性论证，给党委领导提出法律建议。从而保证党委文件的合法有效，有利于贯彻党领导人民制定法律，同时带头执行法律的要求。各级写真集纲要严格执行省政府的有关规定，对与法律、法规、规章相抵触或者不适当的规范性文件，要按照法定程序责令纠正或者依法予以撤销，维护法制统一。
   （四）加强领导，确保依法行政和预防化解行政争议的各项措施落到实处。
    各级党委、政府要从全面落实科学发展观、构建社会主义和谐社会的高度，把依法行政和健全行政争议解决机制作为当前一项重要任务，切实加强领导。统领协调各方，解决好县市和乡镇党政不分，权大于法的突出问题；支持各级行政机关全面推进依法行政，在行政管理中切实维护人民群众的合法权益，确保依法行政和预防化解行政争议的各项措施落到实处；指导科学利用配置有限执政资源，重点突出、全面协调地推进各方面群众工作有序进展，实现建设和谐中原的奋斗目标。

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