浅析行政非诉执行案件检察监督工作

摘 要：2018年2月8日，最高人民检察院发布了《全国检察机关民事行政非诉执行监督专项活动实施方案》，要求以民事、行政非诉执行监督为切入点，对事关国家利益和社会公共利益等人民群众反映强烈的民事、行政非诉执行案件作为检察监督工作重点，强化人民检察院对人民法院民事、行政非诉执行案件的监督。此项工作对规范法院非诉执行行为，维护社会公共利益、促进行政机关依法行政有着积极的意义。

关键词：行政非诉执行 检察监督 联动机制

一、行政非诉执行案件依法应该纳入检察监督范围

（一）《宪法》对人民检察院的定位

行政非诉执行检察监督权作为检察机关法律监督权力的重要组成部分，是我国宪法有关司法权力配置模式和司法权力运作方式决定的。《行政诉讼法》第10条也规定：“人民检察院有权对行政诉讼实行法律监督。”非诉行政执行案件属于行政诉讼范围，理应纳入检察监督范围。

（二）行政非诉执行检察监督是实际工作的需要

1.行政非诉执行案件的审查标准明显低于行政诉讼案件法院对被诉具体行政行为的审查标准。不利于保护公民、法人或者其他组织的合法权益，办理行政非诉案件，是人民法院执行工作的一项重要内容。按照相关司法解释规定，只有在“明显缺乏事实根据、法律依据及其他明显违法并损害被执行人合法权益”等情形下，法院可以裁定不准予强制执行。行政非诉执行案件的审查标准明显低于行政诉讼案件法院对被诉具体行政行为的审查标准。不利于行政机关依法行使职权，不利于维护社会公共利益。检察机关对于行政非诉案件实行监督，一方面以权力制约权力，将封闭运行的执行权置于有效的外部法律监督之下，弥补执行救济匮乏的不足，保护当事人的合法权益。另一方面可以对行政机关的行政行为起到约束作用，促进行政机关规范执法。

2.法院行政非诉执行案件执行效果不佳。一是生效的具体行政行为在法院执行环节，不能迅速实现行政行为确定的内容，使一些行政处罚结果执行不及时，执行不到位，导致部分已经作出的具体行政行为事实上被搁置。二是有的法院在地方政府的干预下，不论具体行政行为是否合法，都一概予以执行，不合法的具体行政行未受到应有的扼制。三是有的法院对不予执行的具体行政行为，既不作出裁定，也不进行宣告，这同样使非诉讼行政执行案件成了法律白条。

二、行政非诉执行检察监督需要注意的几个问题

（一）监督原则

1.“法”与“理”结合，以“法”为主。法律对于如何审查这类案件没有明确规定标准。《行政强制法》第58条规定了“实质审查”，即审查“合法性”。可以在调阅相关案卷进行审查的同时，启动调查程序，从各个方面进行审查，重点就事实认定、证据、证言、听证结果如何等方面把握。

2.事后纠正与事中防范相结合，以事后纠正为主。应建立开放的检察监督模式，做到将检察监督细化到执行工作的全覆盖。考虑具体工作具体情况，检察机关可以在事后启动检察监督程序，提出纠正意见。

3.维护司法公正，考虑效率、效果。部分案件检察机关在介入案件时，执行活动还在进行，而且除非重大、复杂难以执行回转的案件并不会因检察机关的介入而中止。因此，在工作中要注意保护受侵害一方的合法利益。避免当事人因法院违法或不當执行遭受难以弥补的损失，保证办案效果。

（二）监督手段

坚持调查取证和阅卷相结合，按照法律规定向法院和相关执法部门发出检察建议，根据案件具体情况，维护当事人的合法利益，注重办案的社会效果。

（三）启动程序

行政非诉执行，不仅涉及案件当事人的利益，部分案件还涉及国家和社会公共利益，因此检察监督的启动一般应坚持当事人申请和检察机关主动监督并行原则。司法实践中，行政相对人面对处于拥有执法权的行政机关，提起诉讼的主动性差，未提起行政诉讼或者提出行政异议，并不能证明行政决定是正确、合法的。有的案件涉及侵害国家和社会公共利益无人主张权益，检察机关要主动履职，依法启动公益诉讼程序，积极发现线索，进行深入的调查取证工作，维护国家和社会公共利益。

三、需要审查的重点

这项工作应当贯穿行政非诉审查和行政非诉执行的全过程，包括对行政非诉审查活动的监督、对法院执行行为的监督、对行政机关违法行政行为的监督三部分。

（一）对行政非诉审查活动的监督

1.受理环节。行政相对人在行政处罚做出后按照法律规定日期没有提起行政诉讼也没有履行生效具体行政行为的，没有行政强制执行权的行政机关可以自期限届满之日起3个月内，申请有管辖权的人民法院强制执行。此外，《行政强制法》第54条增设了“催促告知义务”的前置程序。行政机关履行了该催告义务后，即可向法院申请强制执行。这个环节存在法院接到行政机关的申请后既不受理也不出具不予受理裁定的情形，这显然违反了《行政强制法》56条的规定，“人民法院接到行政机关强制执行的申请，应当在五日内受理。行政机关对人民法院不予受理的裁定有异议的，可以在十五日内向上一级人民法院申请复议，上一级人民法院应当自收到复议申请之日起十五日内作出是否受理的裁定”。

检察机关在履行监督职责时，既要全面审查行政非诉执行案件的必备要件，也要重点审查行政机关向人民法院申请强制执行时提供的材料是否真实、齐全，只有严格把好非诉行政执行案件的受理关，才能将违法行政行为挡在强制执行的门外。检察机关应当在审查过程中排查不应当受理而受理的情形，通过检察建议及时阻止该类具体行政行为进入强制执行程序。《行政强制法》第57条规定：“人民法院对行政机关强制执行的申请进行书面审查，对符合本法第五十五条规定，且行政决定具备法定执行效力的，除本法第五十八条规定的情形外，人民法院应当自受理之日起七日内作出执行裁定。但检察机关应当注意从维护正当行政行为之目的出发，抓住受案阶段的形式审查特征，对依法应当受理而不予受理的情形进行监督。”

2.审查环节。人民法院受理行政机关申请执行其具体行政行为的案件后，应当在30日内由行政审判庭组成合议庭对具体行政行为的合法性进行审查，并就是否准予强制执行作出裁定，需要采取强制执行措施的，由本院负责强制执行非诉行政行为的机构执行。法院对行政非诉执行案件遵循的是合法性审查原则，该原则的设定避免了法院过度干预行政权而降低行政效率。但这并不意味着法院在审查具体行政行为能否强制执行时绝对地不能涉及合理性问题，若行政机关的具体行政行为达到了明显显失公正之程度，法院在审查时就应当裁定不准予执行，将其排除在司法强制执行程序之外。检察机关在审查时，也应当把握好合理性原则，不能机械地理解合法性审查原则，否则，达不到有效监督的目的。

在司法实践中，由于种种原因，人民法院对非诉行政执行案件的审查并非由合议庭根据合法性原则进行审查，这使得对具体行政行为的可执行性审查流于形式，大量具有实体和程序瑕疵的具体行政行为进入执行程序，这不仅可能侵害行政相对人的合法权益，也使得法院之后的执行活动存在相当大的难度。正是基于此种考虑，《行政强制法》第58条规定：“人民法院发现有下列情形之一的，在作出裁定前可以听取被执行人和行政机关的意见：（一）明显缺乏事实根据的；（二）明显缺乏法律、法规依据的；（三）其他明显违法并损害被执行人合法权益的。人民法院在对行政机关强制执行的申请进行书面审查的同时，对几种特殊情形，在作出裁定前可以听取被执行人和行政机关的意见。”故而，检察机关可以通过检察建议的方式，对诸如征地拆迁、责令停产等处罚金额大、社会影响大、涉及人数多的行政非诉执行案件以及可能作出不予执行裁定的案件，要求法院启动听证审查程序，最大限度地避免违法行政行为进入执行程序。

（二）对法院执行行为的监督

1.执行和解。《行政强制法》第42条规定，实施行政强制执行，行政机关可以在不损害公共利益和他人合法权益的情况下，与当事人达成执行协议。执行协议可以约定分阶段履行，当事人采取补救措施的，可以减免加处的罚款或者滞纳金。执行协议应当履行。当事人不履行执行协议的，行政机关应当恢复强制执行。这一规定确立了行政强制执行和解的原则。非诉行政执行案件的和解应当遵循合法性原则和自愿性原则。合法性原则要求和解必须严格遵守法律规定进行，不能损害国家、集体和他人的合法权益。自愿原则要求双方必须完全自愿，必须保障行政相对人充分阐述自己意愿的权利，发挥行政权力的能动性，弱化原有的双方地位的不对等。检察机关在对非诉行政执行和解这一结案方式进行监督时，应从合法性和自愿性两方面着手。在监督过程中，如果发现有违反这两方面原则的情形，可以向法院提出检察建议。

2.对法院违法执行行为的监督。这一块是检察监督的重点，检察机关应着力监督纠正应当执行而不执行或者怠于执行，不应当执行而执行、错误采取执行措施、超标的执行、执行案外人财产等严重侵害当事人合法权益的违法情形。对于执行人员在办案中的索贿受贿、徇私舞弊等涉嫌犯罪的行为，应依法移送相關部门查处。

（三）对行政机关违法行政行为的监督

检察机关在履行监督职责的过程中，发现行政机关存在不作为或乱作为、违法作为等情形，应当及时向其提出检察建议，督促其依法行政。监督过程中发现国家和社会公共利益受到损害，相关行政部门未依法履职，有权启动公益诉讼诉前程序，督促行政机关依法履行职责或者纠正违法，必要的时候提起公益诉讼。对行政机关工作人员涉嫌职务犯罪行为的，检察机关应当及时将案件线索移送监察委等相关部门。

四、做好这项工作的几点考虑

（一）完善普法宣传机制，形成良好社会氛围

积极利用新媒体宣传途径，通过微信、微博、官方网站，定期推送法律知识与典型案例，宣传执行监督工作动态。同时，制作微动漫，把非诉行政执行监督职能形象地展示出来，让老百姓了解什么是行政非诉检察监督案件。注重线下普法宣传，通过社区宣传等方式主动深入群众，延伸法律服务触角，让群众在知法、守法的过程中，提高法治意识，自己依法维权的同时，对损害国家和社会公共利益的案件积极向检察机关提供案件线索。

（二）建立内部信息共享机制，解决案件线索问题

一是建立内部信息共享机制。加强民行部门与其他业务部门之间的协调配合，在案件信息通报、线索移送、监督支持等方面做到关联互动。利用“两法衔接”信息共享平台，了解非诉讼类案件情况，提高对非诉行政执行案件检察监督的时效性。二是建立外部信息共享机制，主动与辖区内行政执法部门沟通联系。同时，积极走访调查，了解执法状况，掌握第一手案源资料，从中获取案源线索。三是关注新闻媒体和社会舆论。对社会反响大、易引发不稳定因素的民生案件及时进行执行监督，为保障民生共同发力。

（三）积极运用调查权，建立跟踪排查机制

《人民检察院民事诉讼监督规则（试行）》第66条规定人民检察院可以采取以下调查核实措施：查询、调取、复制相关证据材料，询问当事人或者案外人，咨询专业人员、相关部门或者行业协会等对专门问题的意见，委托鉴定、评估、审计，勘验物证、现场，查明案件事实所需要采取的其他措施。明确办理非诉行政执行监督案件的审查标准，并在办案过程中注重总结和分析研判，通过对个案监督的分析，查找法院执行工作中存在的共性问题，争取办一案带一串，形成办案的规模效应。推动法院改进执行工作中存在的普遍性、基础性问题的解决，确保检察监督工作取得实效。

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