政府公共警告的法律效力来源

政府公共警告作为国家的社会管理手段必须以法律规定为实施依据。检视我国现行法律，尚未发现关于政府公共警告的专门法律，政府发布公共警告的法律依据散见于各层级的规范性法律文件之中。宪法在我国法律体系中处于最高层级的地位，一切国家机关和武装力量、各政党和各社会团体、各企业事业组织都必须遵从宪法的规定。因此，政府公共警告的运行首先不得与宪法相抵触。我国宪法没有关于政府公共警告的直接规定，其运行主要是基于宪法对行政机关职能的概括授权。我国宪法第28条明确了国家维护社会秩序的基本职能，我国宪法第89条、107条、第118条分别对国务院、地方人民政府、自治地方人民政府的经济管理职能及其手段作了原则性的规定，这些规定是政府公共警告的宪法性依据。政府公共警告的直接性法律依据主要有《突发事件应对法》、《食品安全法》、《产品质量法》、《传染病防治法》、《消费者权益保护法》、《食品安全信息公布管理办法》等。

一、《突发事件应对法》中的相关规定

《突发事件应对法》是我国现行法律中涉及政府公共警告最多一部法律。该法于2007年8月30日获得通过，其目的是为了预防和减少突发事件的发生，控制、减轻和消除突发事件引起的严重社会危害，规范突发事件应对活动，保护人民生命财产安全，维护国家安全、公共安全、环境安全和社会秩序。《突法事件应对法》适用范围十分广泛，该法第3条规定：“本法所称突发事件，是指突然发生，造成或者可能造成严重社会危害，需要采取应急处置措施予以应对的自然灾害、事故灾难、公共卫生事件和社会安全事件”，消费安全事件依其性质可归入事故、公共卫生事件之范畴，故《突发事件应对法》亦是消费安全公共治理之法律依据。该法第10条规定：“有关人民政府及其部门作出的应对突发事件的决定、命令，应当及时公布”；第11条规定：“有关人民政府及其部门采取的应对突出事件的措施，应当与突发事件可能造成的社会危害的性质、程序和范围相适应；有多种措施可供选择的，应当选择有利于最大程度地保护公民、法人和其他组织权益的措施。公民、法人和其他组织有义务参与突发事件应对工作”；第20条规定，县级以上地方人民政府有义务对危险源、危险区域有进行调查、风险评估、登记、监控以及按照国家规定及时向社会公布已登记的危险源、危险区域。第42条规定的突发事件的预警制度，按照突发事件发生的紧急程度、发展势态和可能造成的危害程序将突发事件预警划分四个级别。第44、45条对发布不同级别警报，宣布进入预警期后，县级以上地方各级人民政府应采取的措施作为较为明确的规定。《突发事件应对法》第47条对预警级别调整和预警解除等作了规定，即“发布突发事件警报的人民政府应当根据事态的发展，按照有关规定适时调整预警级别并重新发布。有事实证明不可能发生突发事件或者危险已经解除的，发布警报的人民政府应当立即宣布解除警报，终止预警期，并解除已经采取的有关措施”。第53、54条还对信息发布的要求以及虚假信息的禁止作了相关规定，即“履行统一领导职责或者组织处置突发事件的人民政府，应当按照有关规定统一、准确、及时发布有关突发事件事态发展和应急处置工作的信息”。为了防止出现虚假信息，《突发事件应对法》第54条规定：“任何单位和个人不得编造、传播有关突发事件事态发展或者应急处置的虚假信息”，第65、68条对编造传播虚假信息的法律责任进行了明确，即对编造并传播有关突发事件事态发展或应急处置工作的虚假信息，或者明知是有关突发事件事态发展或者应急处置工作的虚假信息而进行传播的，有关机关应责令其改正，给予警告；构成违反治安管理行为的，由公安机关依法给予处罚；构成犯罪的，依法追究刑事责任。《突发事件应对法》第63条对未履行法定职责的政府应负法律责任做了规定，例如，县级以上地方各级人民政府及其有关部门未按规定采取预防措施，导致发生突发事件，或者未采取必要的防范措施，导致发生次生、衍生事件的；迟报、谎报、瞒报、漏报有关突发事件的信息，或者通报、报送、公布虚假信息，造成后果的；未按规定及时发布突发事件警报、采取预警期的措施，导致损害发生的，上级行政机关或者监察机关可根据情节对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予处分。第66条规定了在突发事件应对过程中，单位和个人的配合义务，对于不服从有关人民政府及其部门发布的决定、命令或者不配合其依法采取的措施，构成违反治安管理行为的，由公安机关依法给予处罚。

二、《食品安全法》及其《实施细则》中的相关规定

为填补“三鹿奶粉事件”引出的食品安全监管的漏洞，维护食品安全，全国人大常委会于2009年2月28日通过了新《食品安全法》，该法已于2009年6月1日开始实施。新《食品安全法》对与食品安全的相关问题作了较为全面的规定，涵盖了食品安全监管的全过程。该法最大的亮点在于“一破一立”，即取消了食品免检制度，确立了食品安全风险监测和风险评估制度。《食品安全法》以专章的形式对食品安全风险监测和评估进行详细规定。该法第11条规定：“国家建立食品安全风险监测制度，对食源性疾病、食品污染以及食品中的有害因素进行监测。国务院卫生行政部门会同国务院有关部门制定、实施国家食品安全风险监测计划。省、自治区、直辖市人民政府卫生行政部门根据国家食品安全风险监测计划，结合本行政区域的具体情况，组织制定、实施本行政区域的食品安全风险监测方案”；第12条规定：“国务院农业行政、质量监督、工商行政管理和国家食品药品监督管理等有关部门获知有关食品安全风险信息后，应当立即向国务院卫生行政部门通报。国务院卫生行政部门会同有关部门对信息核实后，应当及时调整食品安全风险监测计划”；第13条规定：“国家建立食品安全风险评估制度，对食品、食品添加济中生物性、化学性和物理性危害进行风险评估。国务院卫生行政部门负责组织食品安全风险评估工作，成立由医学、农业、食品、营养等方面的专家组成的食品安全风险评估专家委员会进行食品安全风险评估。对农药、服料、生长调节剂、兽药、饲料和饮料添加剂等的安全性评估，应当有食品安全风险评估专家委员会的专家参加。食品安全风险应该运用科学方法，根据食品安全风险监测信息、科学数据以及其他有关信息进行”；第14条规定：“国务院卫生行政部门通过食品安全风险监测或者接到举报发现食品可能存在安全隐患的，应当立即组织进行检验或食品安全风险评估”；第15条规定：“国务院农业行政、质量监督、工商行政管理和国家食品药品监督管理等有关部门应向国务院卫生行政部门提出食品安全风险评估的建议，并提出有关信息和资料。国务院卫生行政部门应当及时向国务院有关部门通报食品安全风险评估的结果”；其中第17条规定：“国务院卫生行政部门应当会同国务院有关部门，根据食品安全风险评估结果、食品安全监督管理信息，对食品安全状况进行综合分析。对经综合分析表明可能具有较高程度安全风险的食品，国务院卫生行政部门应该及时提出食品安全风险警示，并予以公布”。

三、《产品质量法》中的相关规定

为了加强对产品质量的监督管理，保护消费者的合法权益，全国人民代表大会常委会于1993年2月22日通过了《产品质量法》。该法设定了产品生产与销售的禁止性条款，其中第5条规定：“禁止伪造或者冒用认证标志等质量标志；禁止伪造产品的产地，伪造或者冒用他人的厂名、厂址；禁止在生产销售的产品中掺杂、掺假，以假充真，以次充好”；第7条规定：“各级人民政府应当把提高产品质量纳入国民经济和社会发展规划，加强对产品质量工作的统筹规划和组织领导，引导、督促生产者，销售者加强产品质量管理，提高产品质量，组织各有关部门依法采取措施，制止产品生产、销售中违反本法规定的行为，保障本法的施行”；第8条规定：“国务院产品质量监督部门主管全国产品质量监督工作。国务院有关部门在各自的职责范围内负责产品质量监督工作。县级以上地方产品质量监督部门主管本行政区域内的产品质量监督工作。国务院有关部门在各自的职责范围内负责产品质量监督工作。法律对产品质量的监督部门另有规定的，依照有关法律的规定执行”。

四、《传染病防治法》中的相关规定

为了预防、控制和消除传染病的发生和流行，保障人体健康和公共卫生，我国早在1989年2月就通过了《传染病防治法》。2003年“非典”危机暴露了我国传染病防治工作中的诸多不足，遂于2004年8月28日重新修订了《传染病防治法》，并于2004年12月1日开始施行。《传染病防治法》也对疫情的预防、报告、通报和公布作了规定。该法第19条规定：“国家建立传染病预警制度。国务院卫生行政部门和省、自治区、直辖市人民政府根据传染病发生、流行趋势的预测，及时发出传染病预警，根据情况予以公布；第20条规定，县级以上地方人民政府应当制定传染病预防控制预案，预案的内容应包括传染病的监测、信息收集、分析、报告、通报制度；第38规定：“国家建立传染病疫情信息公布制度。国务院卫生行政部门定期公布全国传染病疫情信息。省、自治区、直辖市人民政府卫生行政部门定期公布本行政区域的传染病疫情信息。传染病暴发、流行时，国务院卫生行政部门负责向社会公布传染病疫情信息，并可以授权省、自治区、直辖市人民政府卫生行政部门向社会公布本行政区域的传染病疫情信息。公布传染病疫情信息应当及时、准确”。

五、《消费者权益保护法》中的相关规定

1993年10月31日，全国人大常委会通过《消费者权益保护法》。该法是我国消费者保护的基本法，对保护消费者的合法权益，维护社会经济秩序，促进社会主义市场经济的健康发展具有重要作用。世界各国关于消费者权益保护的法律规范都是基于消费者在消费过程中处于弱势地位这个假设而制定的。因此，国家具有保护消费者的天然职责。我国《消费者权益保护法》第5条规定：“国家保护消费者的合法权益不受侵害。国家采取措施，保障消费者依法行使权利，维护消费者的合法权益”；第20条规定：“各级人民政府应当加强领导，组织、协调、督促有关行政部门做好保护消费者合法权益的工作。各级人民政府应当加强监督，预防危害消费者人身、财产安全行为的发生，及时制止危害消费者人身、财产安全的行为”。从上述规定，可以推知各级人民政府如若为预防危害消费者的行为的发生而采取公布危险信息的方式，符合《消费者权益保护法》的实质要求和基本宗旨，并不违反法律的规定。当然，消费者权益的维护不仅需要国家机关的努力，还要全社会的共同协力。我国《消费者权益保护法》第6条规定：“保护消费者的合法权益是全社会的共同责任。国家鼓励、支持一切组织和个人对损害消费者合法权益的行为进行社会监督。大众传播媒介应当做好维护消费者合法权益的宣传，对损害消费者合法权益的行为进行舆论监督”。另外，值得的注意的是，我国的消费者协会在维护消费者权益中扮演着十分重要的角色。根据我国《消费者权益保护法》第31条的规定可知消费者协会是对商品和服务进行社会监督的保护消费者合法权益的社会团体，在性质上属于非政府组织。然而，消费者协会可以根据法律、法规的授权实施行政管理行为。《消费者权益保护法》第32条就对消费者协会的七大基本职能做了规定，其中第七项即规定了消费者协会有通过大众传播媒介对损害消费者合法权益的行为予以揭露、批评的权力。因此，在《消费者权益保护法》的授权下，消费者协会也成为政府公共警告的实施主体（授权性行政主体）。实际上，消费者协会是消费警示的主要发布者之一。

六、《食品安全信息公布管理办法》中的相关规定

《食品安全信息公布管理办法》（以下简称《办法》，2010年11月3日公布）是卫生部会同农业部、商务部、工商总局、质检总局、食品药品监管局制定的规范食品安全信息公布行为的部门规章。该《办法》第3条规定：“食品安全信息公布应当准确、及时、客观，维护消费者和食品生产经营者的合法权益”；第7条第（三）项规定，食品安全风险警示信息包括对食品存在或潜在的有毒有害因素进行预警的信息和具有较高程度食品安全风险食品的风险警示信息两大类。该《办法》十分重视专家在食品安全信息公布工作的作用，其中第11条规定：各相关部门在公布食品安全信息前，可以组织专家对信息内容进行研究和分析，提供科学意见和建议。在公布食品安全信息时，应当组织专家解释和澄清食品安全信息中的科学问题。就信息的发布权而言，该《办法》明确规定了各相关部门在食品安全预警信息发布工作的职责与权限，其中省级卫生行政部门负责公布影响仅限于本辖区全部或者部分的食品安全风险警示信息；县级以上食品安全各监督管理部门公布食品安全信息，应当及时通报各相关部门，必要时应当与相关部门进行会商，同时将会商情况报告当地政府。任何单位或者个人未经政府或有关部门授权，不得发布食品安全信息。依照《办法》负有食品安全信息报告、通报、会商职责的有关部门，应当依法及时报告、通报和会商食品安全信息，不得隐瞒、谎报、缓报。公布食品安全信息的部门应当根据《食品安全法》规定的职责对公布的信息承担责任。任何单位或个人违法发布食品安全信息，应当立即整改，消除不良影响。

除了上述法律规定外，我国的《对外贸易法》、《药品管理法》、《政府信息公开条例》、《食品安全风险监测管理规定》、《食品安全风险评估管理规定》、《食品安全监管信息发布暂行管理办法》等其它规范性法律文件也有涉及公共警告的法律规定。它们同前述法律规范共同构成了我国政府公共警告的法律框架。

本文系重庆市社会科学规划青年项目“政府公共警告法律问题研究”（2012QNFX035）阶段性成果。

作者：中共重庆市委党校法学教研部副教授

责任编辑：张 波

推荐访问:法律效力 警告 来源 政府