为“乡镇村一体的自治行政体系”构想叫好——读《新农论》有感

    不久前在北京同学聚会，曾业松学友送我一本他的新作<<新农论>>。读后感受颇深。在曾业松的这本新作中，作者跳出了就三农而言三农，就现状而论现状的传统，以一个“三农”问题理论工作者的务实态度、创新理念和战略眼光，鲜明地提出了让农民“有其利、有其权、有其教”，实现农民职业化、现代化的一揽子解决计划。尤其是提出了“建立乡镇村一体的自治行政体系”的新构想，为改革当前农村管理体制开出了一剂良方。作为一名多年从事农村基层工作长期和农民打交道的干部，真诚地感谢曾业松同志。感谢他一直以来对“三农”问题密切关注而深情不改，感谢他为农民致富呐喊而执著如一，感谢他为农业发展奔走而不辞辛苦，感谢他为农村繁荣献计而不遗余力。
    曾业松同志建立“乡镇村一体的自治行政体系”的构想，就是在推进党和国家政治民主化的前提下，在党的统一领导下，按照地方行政自治的思路和原则，使行政体制和自治体制结合起来，使乡镇政府具备更多的民意基础和责任意识。具体说，是 把当前实行的村级自治提高到乡镇的层次，建立乡镇自治政府，直选产生自治组织，产生乡镇长。同时，乡镇自治政府仍为基层政权组织，具有行政职能，成为组织和协调农村社会经济发展、执行地方和基层国家政务的主体。作为社区自治体，上级政府不能干预乡镇范围内的自治事项和自治财政；作为基层政权、一级政府，还要同时承担国家委托事项。实现自治和行政的统一，选民意志和国家权力的统一。在这一构想下，将村民委员会改建为村公所，实行行政化管理。 村公所工作人员由乡镇自治行政组织选聘。
    笔者认为，在全面建设小康社会的机遇期，面对着我国现阶段城乡二元结构和收入差距扩大的矛盾，城乡人口比例4：6，城乡收入比例4：1；面对着我国农村有5。3亿劳动力的实际，富余劳动力1。4亿，加之转移出的2亿劳动力尚有部分在边缘状态；面对着我国地理条件复杂的现状，按高度、经度、纬度、温度和降雨，农业可划分9个一级 区、37个二级区；面对着我国频繁发生洪涝、旱灾和地质等自然灾害的历史，农村的防灾、抗灾和救灾能力脆弱，防灾抗灾任务繁重。一方面需要有强有力的政权机器和政治动员能力；另一方面又要防止各级特别是乡镇对农民政治利益的损害。一方面需要基层政府行使职能保护产权、维护法治、维护市场秩序、提供公共物品和服务；另一方面又防止对农民财产的剥夺。建立“乡镇村一体的自治行政体系”，使乡镇政府既能遵循效能原则，又能够在保持廉洁的基础上高效运行；既能具有很高的权威，又能够令行禁止、言必行、行必果。其好处在于：
    一、建立乡镇村一体的自治行政体系，有利于理顺党的领导体制，加强党对农村的领导。
    1、 理顺党委和政府的关系。一是确保乡镇政府换届在党委领导下进行。新修订的《 宪法》规定乡镇人民政府每五年一届，党章规定乡镇党委三年一届。这样，党委、政府换届的时间错开，卡住两头，有利于党组织通过法律和制度安排组织好自治选举。二是党组织既担负培养、推荐优秀人才参加乡镇自治选举的责任。又担负推荐自治组织中 符合条件的党员成员参加党委竞选，担任党委成员、直至担任书记。总之，通过科学的培养机制、民主的选举机制、系统的教育机制、严格的监督机制，使一大批优秀人才脱颖而出。三是通过立法或制订制度规范党委和政府的关系、届定各自职能、明确重大事务决策程序，使党委能够对政府的任期目标进行有效领导和监督，政府能够依法行政，人大监督环境良好，自治活动健康有序。
    2、理顺党组织与村民自治组织的关系。实行乡镇行政自治 后不再按照“一村一支部”的模式设立基层党组织，可在乡镇域范围内统筹考虑，根据行政村的大小、人口和党员的多少， 大小村结合，强弱村搭配，建立跨村联合党支部、或当总支。党支部（总支）不管理具体事务，负责宣传党在农村的方针政策，监督辖区村级组织对党的方针政策执行，开展社会主义理想、信念和道德教育，反映社情民意。 这样设置，更有利于党的个人服从组织，少数服从多数，下级服从上级，全党服从中央的党的民主集中制的原则贯彻落实。还可以避免管理成本高、村级加重农民负担，避免村党支部被宗教、宗派、宗族 势力把持，被黑恶势力操纵的现象发生，能够有效地树立基层党组织在群众中的威望和凝聚力。
    二、建立乡镇村一体的自治行政体系，有利于城镇化进程的推进。
    “三农”问题的核心是农民问题，农民问题的实质是贫穷。致富农民的途径是增加收入减轻负担， 长效之策是减少农业人口、减少农民数量。从长远的趋势来看城市不是农村剩余劳动力的转移方向，其吸纳剩余劳动力的行业在减少、能力在减弱。小城镇将成为未来农村剩余劳动力的蓄水池。
    1、 有利于劳动力实现产业之间的转移。一是现有的中心集镇经过五十多年的建设，已形成一定人流、物流、信息流，是农副产加工、科技、信息支撑服务等二、三产业的理想场所，是劳动力产业之间转移成本最低的地方。二是乡镇自治便于打破村际界限，合理配置乡域内各种资源要素，发挥本地的技术、人才、产业和区位优势 ，减少资源浪费，杜绝重复建设，实现辖区内人、财、物和基础设施效益最大化。三是由于充分体现民意，决策科学，一家一户将由过去“要你干”，变为“我要干”。能够实实在在围绕农副产品 上加工业型企业，兴办 最有优势的劳动密集型产业。 使“零星”的小生产形成农业产业化生产，“蜂窝”经济形成板块经济，为农村富裕劳动力创造充分的就业岗位。
    2、有利于农民实现生存地域空间的转变。一是小城镇作为城市和农村的结合体，既有利于提高农业的商业化水平，又有利于改善农村地区的各项服务并为农民创造更多的创业与就业机会，将直接促进城乡协调发展的战略目标的实现。目前，乡镇政府所在的集镇已成为辖区的政治、文化和经济中心，产业已有初步基础，公共设施逐步完善，社区 服务具有雏形，城镇化的迁徙成本较低、再建设成本低、回报高。同时能够克服和消除农民“故土难离”的心理障碍，解决农民离土不迁徙、乐业不安家问题。因此，以乡镇中心集镇为抓手的城镇化建设只能加强不能放松。二是能够使建设由政府和官员主导型，与农民主导和推动型结合起来。既有科学的发展规划和年度目标，又有农民 积极参与；既有政府和官员的责任感和建设冲动，又有农民的主人公意识和理性投资；既有宽敞的道路、名贵的行道树、绿茵的大草坪、高耸的办公大楼，又有农民建设的居住区和产业群。三是 便于打破了村界，在自治乡镇范围内按交通、水系、人口数量、资源和产业分布等规划居住点、市场。促进以小城镇为中心的中心村庄和中心市场建设。
    三、建立乡镇村一体的自治行政体系，有利于农村义务教育的普及和质量的提高。
    教育不平等是最大 的不平等，一生的不平等，整个地区的不平等（姚监复语）。实现城乡协调发展，必须严格保证农村义务教育的落实。目前农村教育与普及九年义务教育目标之间还有一定的差距，最大的问题在于，农村人口居住分散；学校布局是在“三级办学”的指导思想下形成的。以村设校，村村办学。 税费改革后，县乡普遍财力紧缺，捉襟见肘，无力负担庞大的教育支出需求，投入严重不足。且一些农村偏远乡村和山区学校条件简陋，交通不便，教师不愿前往任教，导致这些地方师资缺乏，教育质量差，影响“普九”整体进程和质量。乡镇村一体的自治行政体系，一是能够有效整合利用现有校园资源。随着农村城镇化、非农化进程不断加快，农村人口正逐步向城镇甚至大城市集中。人员的迁徙和流动，对农村现有学校撤并整合已势在必行。地方政府可以根据人口分布状况，按照“因地制宜、就近入学、相对集中、务求实效”的原则，对全乡镇的校园资源进行整合，优化利用。二是有利于吸引社会力量办学 。在现阶段，多种形式的社会助学还是不可或缺的。如学生就学的主要交通道路等基础设施除靠各级财政投入外， 自治政府可以根据实际需要，组织受益群众筹资筹劳开展这方面建设。为了下一代，农民大都乐意为教育建设出力。又如，由于农村外出务工人员增多，学生家长劳动时间的限制，部分学生迫切需要学校提供后勤服务，这部分建设资金也主要靠社会支持。 三是有利于教师资源的合理利用。通过对校园资源的撤并整合，将大大改善农村中小学的办学条件，从而吸引更多的教师到农村基层任教。乡镇政府可以根据整体学校布局、师资力量，按照师生比例科学合理地进行调配，从而促进农村整体教育水平和教学质量的全面提高。
    四、建立乡镇村一体的自治行政体系，有利于社会保障体系的建立。
    社会主义制度优越性在农村的具体体现应是社会保障制度的建立健全和全面覆盖。目前，我国农民的生产又是以户为单位，具有相当大的分散性，农民的生产和生活风险也在不断提高，这决定了农民对农村社会保障有着强烈的依赖行。且农村社会保障制度很不完善，农村最低生活保障制度、养老保险制度和合作医疗制度还存在着许多亟待解决的问题。 实现乡镇自治，乡镇政府将能在农村社会保障方面发挥更大的自主作用。一是能够有效的组织和动员农民参与社会保障体系的建立。由于农村社会保障体制尚不完善，尚未形成法律体系，农民虽有强烈的社保要求，但缺乏社保知识、缺乏参保资金支持 。加之，农村社保管理分散，城乡分割、条块分割、多头管理、各自为阵，形成“多龙治水”的管理格局。因此，迫切需要强有力的组织进行组织，需要和各“条条”、部门进行博弈，需要对相当贫困、绝对贫困等社会各类群体进行认定。现在的乡镇政府虽然仍具有很强的行政能力，却缺乏筹资的自我约束力。乡镇自治行政体系能够承担这一任务。二是能够实现效率管理、进行有效筹资和实行集中供养。根据我国国情，当前和今后一个时期农村各类社保基金仍然采用“个人缴费、集体补贴和政府扶持相结合”的办法统筹。以自治村为单位统筹，则人口少、资金规模小、管理成本高、管理水平低。成功的经验是以乡镇为统筹单位，其资金规模和管理能力的边际效益较大。通过自治理财不但能让农民放心筹资，还能较好发挥基金效益、体现公平。同时，我们的社会保障特别是最低生活保障制度，还是一种解决贫困问题的补救机制，具有社会救济的特点，享受对象大部分是鳏、寡、孤、独和失去劳动能力的。这一群体还应该实行社区集中供养。目前 对他们实行的是分村负担、分散居住、分组供养。 实行乡镇自治，可以实行集中建设乡镇敬老院、光荣院等方式，进行集中供养 。三是有利于建立农村社区合作医疗制度，使农民病有所医。目前我国农村公共卫生问题较多，农村合作医疗体制基本解体，农民收入的增长跟不上医疗费的上涨速度，疾病成为农民致贫的重要原因。往往是“小病拖，大病挨，重病才往医院抬”，“小病忍，大病抗，重病等着见阎王”。乡镇自治，政府以乡镇社区为基础，在群众自愿的前提下，采取政府、集体、个人统筹的办法，建立 大病、重病社会统筹机制，农村合作医疗制度，不断提高农村医疗卫生和预防保健水平。
    五、建立乡镇村一体的自治行政体系，有利于党在农村各项政策的贯彻落实。
    乡镇行政自治，把民主化和行政化统一起来，选民直选产生乡镇长和政府，实现选民意志和国家权力的统一，体现了人民当家作主。自治政府实行本地人办本地事，能够更多地代表社区民意和社区利益，有利于密切党群、干群关系，理顺乡村关系，增强政府的亲民力，促进党在农村各项政策的落实，实现国家对乡村社会的有效治理。乡镇自治，选民直选，政府必须设身处地为选民的长远利益着想，必须以追求选民利益最大化为目标实施公共服务和管理社会事务，在贯彻落实各项政策过程中必须尊重农民利益和意愿，必须以农民能够接受和满意的方式进行，而不能再搞短期“政绩工程”和损农坑农行为，农民对自己选举出来的政府实施计划生育管理、保护基本农田土地资源、保护生态生存环境，实行群防群治的社会治安综合治理等各项政策措施，因为关系到自己切身利益会更加拥护和支持，会以更加积极的态度接受和配合各项政策的实施和推进，必然有利于各项政策在农村的贯彻落实。

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