深化农村经营体制改革的路径及政策选择

   回顾历史，在农村双层经营体制形成以前，农村基本经营体制走过了一段曲折的道路。总体上看，遵循了马克思主义关于改造小农经济的理论，在土地改革后马上向合作化方向发展的做法是正确的，实现了土地公有制，在中国农村建立起社会主义的基本经济制度，有利于积累资金实现工业化，有利于推动农业现代化。但也存在所有制变革过快、推行平均主义、政社合一、排斥科学的经营管理制度等许多不足。农村双层经营体制符合我国农村生产力发展实际。
    一、农村经营体制面临的现实问题
    以家庭承包经营为基础、统分结合的农村双层经营体制，随着农村改革的深入和市场经济的发展，农业效益低下、农民增收缓慢、农村发展落后的问题日益突出，现行农村经营体制的内在缺陷和深层矛盾已逐步显现出来。
    （一）家庭承包经营难以保持真正的“长期稳定”
    “赋予农民长期而有保障的土地使用权”是家庭承包经营体制的核心内容，但从实际运行看，事实上农民的土地承包权“短期而不稳定”。这主要源于家庭承包经营体制有两大内在缺陷：“一是集体成员‘共同共有’的制度设计，无法屏蔽其他利益主体的侵害；二是集体内部成员边界不清，新增成员具有‘天赋资源权’，土地稳定与变更的矛盾始终存在”。
    1．农村土地所有权主体虚置，随意干涉家庭承包经营权的现象比较突出。在家庭承包经营体制下，农村土地所有权归农民集体所有，农户以承包方式获得土地使用权。但是，农民集体究竟是个什么概念？到底由谁来代表农民集体行使土地所有权？法律和政策都没有给出明确的规定。比如，《宪法》笼统界定为集体所有，《民法通则》规定为乡、村两级所有，《农业法》和《土地管理法》则规定为乡、村或村内集体经济组织所有，而《农村土地承包法》则规定为农民集体所有，由村集体经济组织或村民委员会承担发包任务。这就使人们对农村土地到底是谁的说不清楚。据不同系统的农村社会问卷调查，“农民中约有1/3的人认为‘土地是国家的’，说明一部分农民压根就没有把土地看成自己的（包括农民集体所有）”。从实际操作看，“集体所有”往往是由村民委员会来充当农村土地的实际“主体”，由于村民委员会拥有经济和组织资源权，在与农户家庭的利益博弈中具有明显优势，这就造成当乡村集体侵犯农户家庭承包权时，处于弱势地位的农户很难维护自身的正当权益。当前，我国农地利用中出现的承包期内频繁调整土地、行政手段干预土地流转、低价征用农地等问题，根源就在于农村土地所有权主体虚置。
    2.家庭承包经营权不完整，农民的土地权益难以得到有效保障。家庭承包经营体制实现了土地所有权与使用权的分离，农户拥有了承包经营权，但农户的权利并不是充分和完备的，《农村土地承包法》对家庭土地承包权的性质仍然没有明确界定。中央财经领导小组办公室副主任陈锡文在2004年举办的“农村土地制度创新与农民组织发展”研讨会上提到这样一个问题：《农村土地承包法》在总则中的措辞是“土地使用权”，而在后面的所有条文用的都是“土地承包经营权”。他认为，“承包经营权”是一个政策语言而不是法律语言，农村土地承包权到底是什么权利，包括哪些内容，仍然需要澄清。同时，《农村土地承包法》对农民的土地权利也作了诸多限制。比如，土地不能进行抵押，土地流转附加了条件，级差收益受到了限制等，农民既缺乏捍卫自身土地权益的法律武器，也缺乏抵制侵犯自己利益的思想意识。近年来，全国范围的违法征地、乱占耕地现象之所以愈演愈烈，正是因为农民的家庭承包权不完整、缺乏相应的法律保护所造成的。据统计，“从1997年到2003年的7年间，我国耕地从19.5亿亩锐减到18.5亿亩，仅全国6015个各类开发区规划面积就达3.54万平方公里，相当于现在全国城市面积的总和”。
    3.人地矛盾突出的现实压力导致土地调整频繁。目前，我国家庭承包经营体制基本采取按人头平均分配土地的办法。按照集体所有制的定义，集体成员对土地的权利是平等的，集体内的每一位成员都享有与生俱来的承包权。因此，土地使用权只能按人口平均分配到户。平均主义的分田原则不仅是静态的，而且是动态的，表现为不分老幼、不分什么时候，只要成为集体成员，都应分得一份承包土地。婚丧嫁娶、新生人口等不断形成调整承包地的内在压力，迫使不少地方不得不采取“三年小调整”、“五年大调整”的办法，不断重新分配承包地，“增人不增地，减人不减地”的规定很难得到认同和落实，这就使稳定土地承包关系成为一句空话。土地的重新调整不仅使土地经营规模更加细小和零碎，而且使农民失去了对承包土地的稳定预期，其直接后果是农地的地力不断下降。
    （二）集体经营层次难以真正“统”起来
    集体经营是为家庭经营提供产前、产中、产后服务的，是为了弥补家庭经营不足，把集体经济的优越性和家庭承包的积极性更好地结合起来。但在实践中，我们看到更多的是集体经营和家庭经营“两张皮”、相互脱节的问题。主要表现为：
    1．集体经济空壳化，“统”的功能弱化。目前，我国农村许多地方的集体经济实力非常薄弱，甚至不少农村的集体经济已成为空壳，事实上只剩下了农户家庭经营这一个层次，集体经济组织无力承担“统”的功能。据农业部1998年对10个省、市调查的结果，“乡村两级高额负债非常普遍，乡级平均负债200万元，村级平均负债20万元”。随着农村税费改革的不断深入，特别是我国2006年取消农业税，集体经济收入将更少，村级负债将呈进一步增长的趋势。另外，在一些地方，仅有的集体经济不是集中在为农户提供产前、产中、产后的服务领域，而是集中在一部分土地（比如机动地）和资产上（比如以集体名义经营的乡村企业），由少数人承包经营，并以此作为集体经济的主要收入来源。
    2.集体经济股份化，“统”的功能异化。为适应市场经济的发展，部分集体经济实力较强的地方对集体经济进行了改组改造，将原先服务集体成员的资产折股量化，并吸收社会资本加入，实际上已将集体经济组织改造成为了以经营第二、三产业为主的股份公司，服务对象成为公司股东而不是全体村民，失去了原先服务农业生产的功能，种地农民与这些公司已搭不上边。
    家庭承包经营和集体统一经营难以相互融合促进，有其深刻的历史根源和现实原因：一是集体经济组织大多是在原先生产大队的基础上演变来的，带有浓厚的计划经济体制的行政色彩，与农户既不是平等的利益主体关系，也不是以利益为纽带的经济共同体关系，而是传统的上下级行政关系，导致服务行政化、利益平均化，无法满足农民多样化的服务需求。二是农民对集体经营的认识模糊，过分强调“分”而忽视甚至拒绝集体统一经营，这是造成集体经济统一经营裹足不前的主观因素。三是集体经济的产权不明晰，既可以是经济组织，也可以是村委会这一自治组织，结果集体经济组织既是经济实体又是农村管理组织，难以成为具有明确法人地位的市场经营主体，难以适应市场经济发展的要求。
    （三）农村土地经营分散，农业效益增长缓慢
    家庭承包制解决了农业生产体制问题，但却没有解决生产与市场的衔接问题，而生产与市场脱节正是制约我国农业进一步发展的主要因素。而人多地少的基本国情决定了家庭承包经营只能实行土地平均分配、好坏搭配，造成了土地的细化和碎化，限制了农业生产的规模效益。
    1.小生产与大市场的矛盾突出。单个分散经营的农户，既是生产主体又是市场主体，由于生产规模小、信息不对称、交易成本高等原因，决定了他们既没有足够的热情去关注市场、研究市场，也没有足够的能力去有效地开拓市场、占领市场。因此，在缺乏与市场有效对接的情况下，“农民往往是根据多数人的行动来决定自己的行动，这种从众化的目标选择方式很容易造成一定区域内农户生产行为的复制与同构，引起农业生产与流通的不正常振荡，极易增加农户生产经营的风险”。
    2.农业生产难以形成规模经营。农村庞大的剩余劳动力和缺乏有效的社会保障使土地承担着极其重要的就业和社会保障的功能。在第二、三产业发展缓慢和农村剩余劳动力难以实现有效转移的情况下，农民很难割舍对土地的依赖。这就造成了一方面有技术、有经营能力的农户缺乏可以集中的土地，达不到规模经营效益；另一方面没有技术和经营能力的农民只能对土地进行粗放经营，农业的产出效益极低，使有限的土地资源发挥不了应有的作用。1996年全国农业普查资料显示，“我国户均经营3亩以下的农户占农户总数的30%，户均经营3～9亩的占15％，户均经营30亩以上的仅占2%”。我国农户的经营规模不仅远低于欧美等国家的家庭农场，而且不如人均耕地比中国少的日本（日本户均经营面积约16亩，是我国的2倍）。
    3.农村土地流转操作困难。尽管《农村土地承包法》对土地流转作出了相应的规定，但由于没有配套的法律文件和可供具体操作的章程来规范农地转让的对象、范围、程序等，限制了土地流转的规模。同时，由于缺乏有效的土地流转机制，农村土地市场发育很不健全，使土地流转既不规范，也难以形成合理的集中。据农业部有关部门统计，“目前以各种形式流转的耕地约占全国耕地总面积的5%～6％，而且多数集中在沿海发达地区，内地流转的耕地仅占1％～2％”。
    （四）配套制度建设滞后，农村经营体制效应受到制约
    家庭承包经营体制是农村基本的经营制度，是农村各项制度的基础和核心，涉及农村的各个方面，但由于农村各项配套制度建设滞后，家庭承包经营体制的优势难以得到充分发挥。
    1．农村社会保障制度建设滞后。目前，我国大多数农村没有建立社会保障体系，土地仍是农民收入的主要来源和生活的重要保障，这种生存保障功能的硬约束，使土地的生产要素功能被弱化，多数承包土地呈现“凝滞化”。有研究人员根据农村固定观测点的资料算了一笔帐：“在我国，50％的农户的土地主要作用是安身立命，土地产出的商品率为零，基本上是自给自足；约35%左右的农户土地总产出中商品率不足30%；只有约15％的农户土地总产出中商品率高于30％”。这说明，如果不能有效地解决绝大多数农民把土地仅用作维护自己生存这样一个根本性问题，恐怕很难实现市场经济意义上的土地流转。之所以大多数外出打工或就业的农民，宁肯撂荒也不肯轻易放弃承包土地，就是因为一旦在城镇谋业失败，土地仍是他们唯一的生存保障。
    2.农地征用制度不合理。《土地管理法》规定：“国家依法征用集体土地，按照被征用土地的原用途给予补偿，包括土地补偿、安置补助费及地上附着物和青苗的补偿费。征用耕地的土地补偿费，为该耕地被征用前3年平均年产值的6～10倍”。从中可以看出，国家给集体土地确定的是补偿价值，而不是交换价值，在将集体土地转变为国有土地的过程中，国家转移了巨额的价值，无形中剥夺了农民的收益权，同时由于补偿措施不到位，使很多农民成为务农无地、就业无岗、低保无份的“三无”人员。据统计，“改革开放以来，政府通过征用农地的价格‘剪刀差’，从农民身上拿走了2万亿元人民币”。正是由于对失地农民利益的侵占太多，致使失地农民成为令人关注的社会问题。另据有关研究报告称，“全国失地农民已达4000多万，如果这种征地制度不改变，20年后无地农民的规模将达到1亿左右，将对社会稳定造成巨大危害”。
    3.农村融资制度不健全。长期以来城乡分治的二元结构和工农剪刀差，使农村资金大多数向城市流动和集中，农村资金十分匮乏，农民获得贷款非常困难。据测算，“1996-2001年，农村地区通过信贷渠道流出的资金由1912亿元增加到4780亿元，增长了1.5倍。另据实际调查，我国2.4亿个农民家庭，大约只有15%左右从正规的金融机构获得过贷款，85%左右的农民要获得贷款基本上都是通过民间信贷来解决”。而民间信贷又受到种种限制，造成“地下钱庄”和高利贷盛行。同时，由于农村缺乏担保机构，农民最值钱的土地、住房这两样东西又不能抵押，农村融资环境很差，农民贷款难、农业发展缺少资金支持的问题相当突出。据统计，“2002年底，我国所有金融机构的贷款余额中，整个农业所占的份额只有5.24％。
    4.农业补贴制度不完善。农业补贴主要是对农业生产、流通和贸易进行的转移支付。在世贸组织农业多边框架下，农业补贴具有两层含义，一种是广义补贴即政府对农业部门的所有投资或支持；另一种是狭义补贴，如对农产品提供的价格、出口或其他形式补贴。目前，我国实行了对种粮农民直补、对购置大型农机具的农民进行补贴等政策，但由于受国家财力限制和农业面广量大等因素的制约，补贴的力度和程度都远远不够。特别是在利用“绿箱政策”改善农业和农村发展环境方面，以及利用“黄箱政策”对农民进行直接补贴等方面还只是刚刚起步，与美国、日本、韩国等国家相比，缺乏完善的补贴制度和系统的支持政策。
    二、改革和完善农村经营体制的政策建议
    按照制度经济学的解释，任何一项制度创新的重要变量尽管有多重因素，但最重要的变量却是制度预期的净收益。同时，制度创新所处的阶段背景和实际需求也是绝对不容忽视的。时至今日，尽管家庭承包经营体制难以承担富裕农民的历史重任，但之所以仍被最大多数农民接受，实则是其满足了农民“耕者有其田”的愿望和“不患寡而患不均”的心理。因此，改革和完善农村经营体制，必须综合考虑我国的基本国情，在公平的基础上追求效益的最大化。按照这一原则，我国农村经营体制改革的政策要点应放在：一是明晰集体土地所有权，强化家庭承包经营权；二是重构农民合作经济组织，完善双层经营体制；三是开辟土地使用权流转市场，促进农业适度规模经营。核心是农民所有、股份合作、家庭承包。  
    （一）从改革土地产权制度入手，实行土地农民所有，完善家庭承包经营权
    考虑到我国的基本国情，从发展的角度和操作性来看，以社区股份合作的形式改造农村土地集体所有制不失为一种选择。具体方式是：在保持土地农民集体所有的基础上，将集体土地按第二轮延包时的人口数平分，可以采取实物股份制，也可以采取土地价值资产折股的方式，将集体所有权等额量化给全体村民。并以此为基础股，以行政村为单位，组建股份合作性质的农村生产合作社，农户的承包权以股份的形式，可以在合作社内部转让，但向外转让时应征得农村生产合作社2/3以上社员的同意。同时，切断人口变动与土地的关系。承包土地人口的流动和增减，不再调整土地股份，原来参与土地承包的人口因婚嫁、上学、进城等脱离社区的，其土地股份仍然保留。外出人口不想保留土地股份的，可以赠予或有偿转让。去世人口的土地股份可以继承；无继承人的可以收回农村生产合作社，在合作社内部招标转让。这种制度安排与土地私有制不同，它是对家庭承包经营体制的改革和完善，强化和确认了农户的家庭承包经营权，带有物权和准物权的双重特征，或者说是具有集体约束特征的土地农民所有制，可以使土地这一稀缺资源作为资产或资本，按市场经济规律参与市场竞争，达到优化资源配置、保护农民土地权益的目的。这样一来，既解决了“承包经营”稳定不下来的问题，又可以使部分向第二、三产业转移的农民将土地转化为资本，同时也加快了农村土地向务农能手的稳定聚集，并最终形成以中小家庭农场为主要形式的农业发展单元。但是，按照社区股份合作的方式改革农村土地所有权，必须有相关的政策支持和法律保障。一是应尽快出台相关的法律，明确农民股权的法律地位，对农民拥有的土地股权予以确认和保护。二是制定扶持土地股份合作社发展的优惠政策，在税收、补贴等方面予以支持。三是制定《物权法》或《土地财产法》，明确农户承包权是一种财产权，确立土地承包权的物权属性和流转合同的债权属性。
    （二）重构农村合作经济组织，完善双层经营体制
    我国的农村合作经济组织，是从互助组到农业生产合作社、再到农村人民公社发展演变而来的。在市场经济条件下，农村合作经济组织的创新和完善有赖于农民自发创造和政府制度供给两个方面。现实的途径是：改造传统合作经济组织资源，整合各类农民专业合作组织，加强政府的外在动力和农民的内在潜力的对接，重构新型的农村合作经济组织，使其既能适应市场经济发展的要求，又能为“三农”提供有效的服务。
   1.重构农村生产合作社。以行政村为单位，以土地为基础股，按照自愿入股、进出自由的原则，以股份合作的形式重新构建农村生产合作社。具体方式是：将集体所有的土地按人均量化为基础股，将集体所属的资产按人均量化为共有股，按照股份合作的方式，组建社员大会制形式的农业生产合作社，实行“一人一票”的决策机制，统一负责农业生产的服务和集体资产的经营，使之成为农业和农村经济社会发展共同服务的组织。同时，吸收村民或社会资金自愿入股，作为募集股要按股权承担相应的权利和义务，实行“一股一票”。
    2.重构农村供销合作社。以乡镇为单位，利用原来供销合作社的组织资源，吸收各类农民专业合作组织、农业龙头企业等参加，组建新型的供销合作社，加快以现代流通方式改造传统的经营网络，在生产资料供应、农产品加工、农产品销售和农业科技推广服务上，同农业实行全方位的对接。供销合作社应以各种专业协会和农业龙头企业为主体，以服务为目标，实行微利经营。通过疏通信息渠道，配送优质农资，支持龙头企业发展，加快农业产业化经营，并以此提高农民参与市场竞争的能力，增加农民收入。
    3.重构农村信用合作社。农村信用合作社作为服务“三农”的主要金融机构，为农业和农村经济发展做出了重要贡献。但由于农村融资环境差、农业发展先天投入不足，急需大量的资金投入。因此，应以县为单位，按照农民自愿入股的原则，通过增资扩股的方式，将现有农村信用合作社转化为农村合作银行，增强其服务“三农”的能力。同时，具备条件的地方，应探索组建专门为农民小额贷款服务的担保机构，为农村发展提供融资服务。
    4.相关政策建议。一是对当前存在的各类农民自发形成的合作经济组织，通过一定的方法，特别是发挥政府的宏观指导作用，引导其不断规范完善。二是根据市场经济发展的内在要求，对存在于农村经济社会中的各类传统的合作经济组织进行分类指导，通过深化改革，增强其适应市场经济发展和服务农业农村的能力。三是给予合作经济组织在减免税收、财政补贴、金融等方面的政策支持。四是加快农村合作经济组织法的立法，解决合作经济组织的法律地位和法律保护问题。
    （三）完善土地流转制度，发展农业规模经营
    西方经济学认为，当经济发展到一定程度后，分散的小规模经营将从两个方面影响经济的发展：其一，在接受新技术方面，小规模生产将起阻碍作用；其二，生产规模过小会直接影响农业效率和农民的收益。有关规模经营的研究已表明，在我国目前能达到的小型机械装备水平和以家庭成员为主要劳动力的家庭适度规模经营（都以产粮为主），南方水田区的适度规模为20～30亩，北方旱作区为60～70亩。按照边际递减规律，超过这一规模，将会不经济。我国人多地少的实际以及短时间内农村人口将难以实现大规模的产业转移，决定了中小规模的家庭农场将成为今后农村规模经营的发展方向。从当前农村现实看，促进农村土地流转，发展适度规模经营，主要取决于两个因素：一是有效地转移农村劳动力，减少直接从事农业的人数；二是建立农村土地流转的市场机制。前者是基本前提，它为土地集中提供可能；后者则是把可能变为现实的手段。从中可以看出，我国农业规模经营将是一个长期的过程。为此，在土地流转中应注意把握好以下三点：
    1．必须明确土地流转的主体是农民，决策权和收益权在农户。土地流转要看承包户是否真正愿意放弃经营土地，这是进行土地流转的重要前提。一些地方在土地流转中发生纠纷和上访事件，主要是违背了农民的意愿，乡村干部包办代替甚至是强迫命令引起的。因此，保证土地流转平稳进行，就必须尊重农民的意愿。土地是否流转，采取哪种形式流转，应该由农民自主决定，鼓励农民按照市场经济的原则与对方谈判协商。集体经济组织可以作为中介，为农民提供信息、法律等服务，维护农民的合法权益。同时，也要在政策上对土地流转作出适当规定，农民如果放弃土地股权，首先要在所在社区的农村生产合作社范围内转让，对社区以外的转让须经2/3以上的社员同意；如果只是中、短期对外承包，由农民自主决定。这一方面体现了土地所有权的集体性质，促进社区家庭规模经营；另一方面又维护了农民的合法权益，保证了土地流转的有序进行。
    2.推进土地使用权流转，关键是建立相应的土地流转组织体系。如土地使用权转让市场、各种中介服务机构和协调机构、土地流转的法规条例及其相应的监督管理组织，土地金融组织以及其他必要的配套服务组织和设施系统等。只有建立健全这些组织机构，并且形成一套较完备的组织体系，土地使用权流转才能够健康有序地运作起来，并且有效地发挥作用。
    3.推进土地流转应区别情况，分类指导。对就业空间大、土地依赖程度小的发达地区、城郊地带的农民，可在农民自愿的条件下鼓励突破分散经营的框架，适当发展规模经营，提高土地的规模效益。对发展相对落后的地区，原则要稳定土地承包权，以确保土地对农民的社会保障和社会就业功能。同时，推行“资格认证制度”，即只有对具备一定条件的农户才允许进行规模经营。在农村社区内部，外出经商的农户、农转非的农户等，可通过股权转让的形式，在保留股权收益的前提下，适当延长转让期（10年以上）；对那些无力进行科学种田的老弱病残农户，保留股权收益，纳入社会保障体系，使土地适当向种粮能手集中。
    （四）加快配套制度建设
    1．逐步建立农村社会保障体系。农村社会保障体系不健全是制约土地生产要素功能发挥的最大障碍。国家应在财力逐步增长的基础上，积极稳妥地推进农村社会保障制度建设，逐步将农村的社会保障功能由主要依靠土地转变为依靠社会和制度，释放土地的生产要素功能。按照“因地制宜、量力而行、形式多样、农民自愿”的原则，逐步建立农村养老、医疗等社会保险。具体途径可采取“土地股权＋财政账户＋个人账户”的方式，积累社会保障资金，待条件成熟后，逐步退出土地的保障功能。同时，鼓励有条件的地区先行一步，积累经验，逐步推开。
    2.加快征地制度改革。现有农地征用制度的不合理性与农村土地所有权的虚拟性交织在一起，构成了对农民利益的巨大侵害。据统计，近年来全国因农地征用引发的上访案件占农村上访案件的60%左右，加快农地征用制度改革已势在必行。一是明确征地目的。必须明确，征地权作为国家的强制性权力，只能严格用于公共利益的需要，经营性项目用地不能启动国家的征地权。经营性项目用地，必须通过市场与农民集体和承包户平等协商取得土地使用权。同时，在符合土地利用规划的前提下，允许农民集体土地以使用权入股、租赁等方式参与经营性建设项目的合作开发或自行开发经营。二是改进补偿办法。征地补偿必须保证农民土地被征用后，生活水平不能降低，这是衡量补偿是否公正的起码标准。可以采用农户土地使用年份财产权分解，将农地的常年纯收入额资本化的方法求得影子地价，也就是给予农民每年的补偿与过去经营该土地的纯收入相等，作为补偿的基本标准。同时，应尽可能将失地农民纳入到社会保障体系当中。三是完善征地程序。建立土地征用协商机制，征用农户的承包地时，征地方案和补偿方案应充分与农民协商；建立土地征用司法裁决机制，把征地过程纳入规范化、法制化的轨道。四是改革征地收益分配机制。据有关统计资料显示，“目前征用农地的土地收益分配格局是，政府占60%～70%，村级组织占25%～30%，农民仅占5%～10％”。相对于政府、村级组织来说，征地使农民失去的是今后生存和社会保障的基础，理应得到尽可能多的收益。因此，在征地收益分配中，应充分考虑农民的长远生计，减少政府、村级组织的分配比例，提高农民的分配比例。

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