税收管理员制度在实践中的思考与研究

一、当前税收征管工作存在的突出问题

    自1994年税制改革以来，税收征管工作进行了一系列的改革和深化，逐步建立了“以纳税申报和优质服务为基础，以计算机网络为依托，集中征收，重点稽查，强化管理”的征管模式。多年来，这种征管模式在组织税收收入，加强税收征管，优化纳税服务，提高工作效率等方面发挥了重要作用。

    但是，近几年，随着经济体制改革的不断深入，经济形势发生了很大变化，税收征管工作中也暴露出许多问题和矛盾，特别是在税源管理方面存在着对纳税人户籍不清、经营状况不明、纳税信息失真，税源管理不精不细等问题。究其原因：在上述征管模式下客观上没有处理好管事与管户的关系，税务管理人员只管事不管户，不能及时掌握纳税人的动态信息，造成管事与管户严重脱节。因此，国家税务总局适时提出了新型的税收管理员制度，它既是对传统的税务专管员制度的扬弃，又是对现行税源管理责任人制度的深化和完善。目的是加强税源管理，切实解决“疏于管理，谈化责任”问题。所以积极推行和探索税收管理员制度是一件迫切而又十分有意义事情。

    二、推行税收管理员制度的几点做法

    地税二分局近年来在实践中积极推行并探索税收管理员制度，按照“革除弊端，发挥优势，明确职责，提高水平”的要求，在充分调查研究的基础上，根据实际情况，制定了“全员参与、分类管理、稳步推进、注重绩效”工作思路，采用信息化与手工台帐相结合的办法，抓住重点，管好一般，稳步推进税收管理员制度，取得一定成效。主要做法是：

    （一）“人人担当管理员”——打破了股室与职位的界限，充实了管理一线力量，解决了税收管理员人手少的尴尬局面。

    推行好税收管理员制度人的因素起到决定性作用。就该局而言管户有500多户，而正式干部只有13名，剔除综合、征收、评估和分局中层以上人员外，以前在管理一线人员很少。加之现行征管岗责设置过细、各种指标考核及上报材料过多、部分外挂软件实用性差等等，管理一线人员疲于应付，下户次数较少，甚至连一些纳税人的基本情况也不了解。所有这些客观上造成税收管理重心失衡，形成了按区域粗放式管理格局。针对这种局面，该局科学制定了税收管理员工作流程图，明确岗位职责和责任，合理确定责任区域和责任人，分局除正职局长和内勤人员外，具有执法资格的人员都被确定为税收管理员范畴，各自在做好本职工作的同时还要承担起管户任务和责任。特别是分局中层以上人员由以前幕后指挥冲到一线作战，承担起管户责任，既做好了表率，又发挥出应有的作用。这样，打破了股室与职位的职责界限，缓解了税收管理员人手少的的矛盾。

    （二）“分类管理,注重绩效”——抓好重点或大户，管好中户，不放松小户，对不同税源采取不同的管理和监控方式，提高了税收管理效能。

    二分局是税收收入最高的分局，其辖区内包含县、区、镇级税收管理。根据税源管理的需要和纳税人的实际情况，该局打破区域划片管理的模式，按照属地管理与分类管理相结合的原则，合理确定分类管理的方法和标准。一是根据内部机构设置特点，结合纳税信誉等级制度，把管户分为三个级别：对非常户、漏征漏管户和一次性工程税收、房地产开发税收以及重点骨干企业实行一级管理，主要由评估组负责；其它所得税查帐、核率征收户、所得税国税管理户实行二级管理，主要由管理组负责；对定期定额户（含集体）实行三级管理，主要有个体组负责。纳税人级次不同，所管理的力度、手段和内容各异。二是合理配置人力资源。分局根据各自的业务素质、工作能力和年龄结构，优化人力资源配置，合理安排管理户数。分局中层以上人员主要负责纳税大户、骨干企业、定报企业的管理，其他人员主要以行业分类为重点，合理确定管户户数，做到各尽所能，人尽其才。 

    （三）“下户采集信息-登记手工台帐-实时信息维护-开展综合分析-提出征管建议”——建立纳税人综合参数体系，掌握纳税人的“活信息”，变静态管理为动态管理，提高了税收精细化管理程度。

    没有税源数据的真实、准确、及时、连续和完整作基础，就无法实现税收管理的精细化。基础信息失真，连续性差；户籍不清，经营情况不明等问题，已成为制约税收征管质量提升的“瓶颈”。分局采用管事与管户、信息化与手工台帐相结合的办法，切实解决目前税源管理所面临的被动局面。一是通过税收管理员定期下户管事，到实地了解情况，掌握第一手涉税信息资料和原始数据，通过手工台帐登记，建立纳税人综合参数体系，包括：纳税人基础信息、固定税源状况、生产经营及财务状况、企业近几年成本、税负率及同行业对比情况等；二是通过手工登记信息与机内信息进行核对，发现问题及时进行维护和修改，各项机内信息数据的真实性、准确性和时效性得到了大大提高。该局通过对首批200多户企业信息进行登记核对，修改信息1000多条，特别是老城区企业以及改制企业信息存在问题比较严重；三是定期分析税源情况，即充分利用各种税源信息资料，搞好信息比对，分析预测税源的现状和变化趋势，及时发现税源管理中存在的疑点和问题，通过必要的实地核查，找准税收管理中的漏洞和薄弱环节，及时提出管理建议，有针对性地制定管理措施，提高税源监控的实效性；四是税收管理员在做好税源管理的同时，针对每一个纳税人的具体需求，为其纳税辅导、宣传政策、释疑解难，提供“个性化”服务。通过零距离接触，面对面交流沟通，了解纳税人所思所盼所需所难，维护了纳税人权益，融洽了征纳关系，彰显了税收的人文关怀，税收服务的针对性、时效性也得到大大增强，实现了管理与服务的统一。

    （四）“监督与激励并举，注重管理绩效”——既保证了税收管理员有效实施税源管理，又充分调动其积极性和主动性。

    一是制定工作操作规程。对税收管理员的工作流程、岗位职责和目标责任等进行规定和明确，确保税收管理员制度规范、高效、协调运行。税收管理员原则上实行两人下户、定期轮岗、交叉评估等制度，税收管理员每两年轮岗一次，不对包干户直接实施评估，防止和制止不廉行为的发生或反弹。二是实行能级管理。通过考试、考核等方式，科学测试和评定税收管理员的能级，合理调配管户或级别。三是严格目标责任考核。根据税收管理员管户的级别等不同，合理确定岗位责任制，量化目标，细化指标，强化考核。坚持实事求是、注重实绩的原则，将税收管理员履行岗位职责及能级管理等情况与奖金发放和公务员年度考核、评先评优奖励挂钩，奖勤罚懒，充分激发了税收管理员队伍干事创业积极性。

    三、推行税收管理员制度需要注意的几个问题

    第一，推行税收管理员制度不能简单地理解为是过去税务专管员制度的“复古”。

    新型的税收管理管理制度，是对传统的税务专管员制度的扬弃。它继承和发扬了过去专管员制度下的管户又管事、管理又服务等好的传统和作法，变集权式管理为分权式管理，变全程式管理为环节式管理，是一种新的管理模式。同时又是对现行税源管理责任的深化和完善，其基本职责定位于税源管理、纳税服务，但不直接从事税款征收、税务稽查、审批减免缓抵退税和违章处罚等工作。对这一问题的认识，我们关键要处理好管户与管事，管理与服务，区域管理与分类管理的关系，正确把握新制度的精神和实质，彻底解决当前征管工作中情况不明、信息不畅、管理粗放，责任不清以及服务不到位等问题。

    第二，要抓住重点，兼顾一般，不宜搞“一刀切”。

    税收管理员制度的推行就是要不断提高税源管理的质量和效率，最终实现税收科学化，精细化管理。但在具体执行该制度的时候，我们必须坚持实事求是、因地制宜的原则，在面上要视税源管理的现状和工作的实际需要而定，不能搞“一刀切”，否则就容易达不到预期的目标和效果，相反会给税收工作带来负担。同时，要坚持对纳税人分类管理原则，要视规模和情况，分清主次和侧重，不能眉毛胡子一把抓，对不同的税源户采取不同的管理和监控方式，突出对大户和重点户的管理，从而提高管理效率和质量。

    第三，要坚持“人”与“机”有机结合，才能体现制度的优越性和生命力。

    管理需要科技支撑，科技是管理的一种有效手段。要防止片面夸大信息化手段的作用，认为科技手段无所不能，有了信息化征管质量就能得到保证，这是一种误区。要注意挖掘人的内在潜力，发挥人的主观能动性，缺少人的积极因素，再先进的科技手段也难以释放出应有的潜能和效应。注意运用各种有效的手工管理措施，全面、准确和及时收集各种税收基础信息并适时进行输入、更新和维护，否则，信息化作用难以得到保证。所以，我们在推行税收管理员制度的实践中，只有坚持“人”、“机”有机融合，才能充分体现该制度的优越性和生命力。

    第四，严格控制下户次数，防止给纳税人增添新负担。

    一是国、地两税税收管理员职责相同，工作类似，特别是基础信息、相关税种数据等双方要加强协调配合、实现数据交换、达到信息共享，尽量避免或减少各自为政、重复进户现象发生。二是严格执行下户审批制度，尽量控制税收管理员下户次数，增强下户的计划性和有效性，减少下户的随意性。三是推行税收管理员制度以后，管理员与纳税人的联系、沟通和打交道增多，要加强制度建设，防止不廉洁行为的发生或反弹。

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