两项制度有效衔接试点工作实施方案

两项制度有效衔接试点工作实施方案　　

农村最低生活保障制度和扶贫开发政策（以下简称“两项制度”）有效衔接试点工作，是提高行政效能和扶贫效果的有益探索，是完善扶贫政策体现的内在要求，是确保十七大提出的到2020年基本消除绝对贫困现象奋斗目标的重大举措。2011年，我县被列为两项制度有效衔接试点工作县，为切实搞好我县两项制度有效衔接试点工作，结合我县贫困实际，特制定本实施方案。　　

一、两项制度有效衔接试点工作的指导思想和基本原则　　

(一)指导思想：高举中国特色社会主义伟大旗帜，以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，深入贯彻落实科学发展观，在建立和完善农村低保制度的同时，继续坚持开发式扶贫方针，坚定不移地推进扶贫开发，发挥“两项制度”的整体利益，为实现2020年基本消除绝对贫困奠定基础。　　

(二)基本原则：一是坚持积极稳妥，试点先行原则。“两项制度”有效衔接工作比较复杂，而农村的情况又千差万别，必须先做好先行试点，在取得经验的基础上全面推开。二是坚持因地制宜，分类指导原则。根据不同村寨贫困状况、贫困成因以及农村扶贫开发政策和农村最低生活保障制度的差别，实行分类指导。对贫困对象分别采取不同的扶持措施，根据全县的资金规模，分批(次)逐年将符合条件的贫困人口纳入低保并予以扶贫开发支持。三是坚持公开、公平、公正原则。在试点中要做到民主评议与集中决策相结合，合理确定农村低保和扶贫对象，确保真正的贫困户进入扶持范围。做到评估核定人均纯收入客观，对象确认公开、公平、公正，保障群众的知情权、参与权和监督权。四是坚持符合条件，农民自愿原则。要充分尊重群众意愿，并在此基础上，按照规定程序，将符合条件的确定为扶持对象。五是坚持应进则进、应退就退原则。及时将符合条件的对象纳入农村低保人口范围，强化动态管理，对条件改善超过标准者要及时退出。六是坚持应保尽保、应扶尽扶原则。将符合低保条件的对象实行应保尽保，帮助解决基本生活；将具有开发能力的贫困户实行应扶尽扶，帮助实现基本脱贫。七是坚持衔接配套、统筹兼顾原则。把扶贫开发与低保、社会救助、促进就业以及其他农村社会保障政策有效衔接。八是坚持扶持到户、工作到村的原则。实行差异化扶持，对符合条件且没有开发能力的人口采取低保措施；对符合条件又具备开发能力的采取扶贫开发措施，并制定整村脱贫规划和扶持到户规划，明确扶持到户方式、项目和资金。   　　

二、两项制度有效衔接工作的总体目标和主要内容　　

(一)总体目标：建立和完善贫困人口的识别机制，摸清低收入人口规模、分布、构成、特点，充分发挥农村低保和扶贫开发的作用，对农村贫困人口全面实施扶贫政策。对符合低保标准的低保对象，通过农村最低生活保障制度保障其基本生活，做到应保尽保；对符合扶贫标准具有劳动能力的扶贫对象，通过项目开发，实现增收脱贫，做到应扶尽扶。　　

(二)主要内容：在大规模开展农村低保摸底调查的基础上，全面深入调查统计农村贫困人口的数量、分布、构成及家庭、个人情况，摸清农村贫困人口底数，准确掌握农村贫困人口信息，全面了解县乡村的贫困现状，建立和完善扶贫开发和农村低保的识别机制、瞄准机制和动态监管进退机制，探索建立有关部门密切协作的联动机制和有效衔接办法，全面落实扶持政策，提高扶贫工作的针对性和有效性。在建立和完善农村低保制度的同时，继续坚持开发式扶贫的基本方针，坚定不移地推进扶贫开发，特别是加大产业化扶贫和劳动力培训转移力度，充分发挥“两项制度”的整体效益。做到对象识别指标体系的有效衔接，具体对象可分为两种类型：第一种类型是不可开发的贫困人口，指年末农民人均纯收入低于1196元，缺乏开发能力的贫困人口(即因病、因残、年老体弱等导致全户无完整劳动力，家庭特别困难，通过普通帮扶措施无法脱贫的农村贫困人口)；第二种类型是可开发的贫困人口，指年末农民人均纯收入低于1196元，但具备开发能力的贫困人口(即家庭较为困难，通过帮扶可在短期内脱贫的农村贫困人口)。对象识别采取“四步三公示”的基本程序，做好申请、评议、审核和审批工作。基本流程是“户主申请---村民小组组织评议并一榜公示---乡(镇)人民政府审核并二榜公示---县扶贫办审批并三榜公示”。　　

三、两项制度有效衔接工作的基本方法与步骤　　

第一阶段：前期准备工作(9月底以前完成)　　

第一步，确定工作范围。在全县13个乡镇所辖的行政村全面展开。　　

第二步,确定对象规模。农民家庭年人均纯收入低于1196元以下的为贫困户。2010年底，我县13个乡镇现有贫困人口存量142540人，但省确定XX县纳入农村低保的贫困人口数为75312人，占我县贫困人口数量的52.84%。因此，我县纳入低收入人口识别规模应控制在省确定的75312人数之内，各乡镇低收入人口识别规模必须对应控制在县下达的控制数之内，以县扶贫办确定到各乡镇低收入人口数为准，不得随意增加。各乡镇纳入农村低收入人口识别规模控制数详见附表。　　

第三步，制定实施方案。各乡镇要依据本《实施方案》，制定本辖区内的实施方案。主要内容包括：指导思想、目标任务、基本原则、实施步骤、工作进度、保障措施等。　　

第四步，宣传发动。各乡镇要深入到村组，通过召开村民大会、分发宣传资料和利用广播电视、宣传车、村务公开宣传栏、制作明白卡等多种方式广泛开展“两项制度”有效衔接的宣传动员。详细宣传两项制度有效衔接工作目的、原则，操作程序和方式方法，形成正确的舆论导向和良好的舆论氛围，做到家喻户晓、人人皆知。　　

第五步，先行试点。各乡镇根据各自情况可先行选择1—3个具有代表性的村进行试点，在总结经验的基础上，在全乡镇范围内全面推开。　　

第六步，培训工作人员。县扶贫办将在9月底前对各乡镇相关工作人员进行《两项制度有效衔接低收入户信息管理系统》及相关政策、操作程序的培训，各乡镇负责对各行政村的调查人员进行业务培训。　　

第二阶段：对象识别阶段　　

第七步，户主申请。各村要在宣传动员期间，通知在外务工符合条件的贫困户返乡，与在家贫困户一起向村委会提出申请，确保不漏户。由户主本人自愿向村委会提出申请，并在申请书上签字后，交村民委员会接受评议。　　

第八步，民主评议。由村民委员会严格按照上级下达的指标数组织村民代表民主评议最符合条件的贫困户，并核算申请人家庭收入、人均纯收入以及评定其符合的贫困户类别，将评议通过的申请对象按照统一格式在村内公示上墙，接受群众监督。若在公示的７天内有群众提出异议，必须进行复评公示，直至公示无异议。　　

第九步，乡镇审核。经民主评议公示无意见后的申请对象，由村民委员会填表汇总报乡镇审核，并将结果张榜公示。　　

第十步，县级审批。乡镇审核无异议后，由乡镇报县扶贫办和民政局，县扶贫办和民政局要充分沟通，在征求残联等有关部门意见后，将审批结果反馈到各乡镇备案。　　

第三阶段：落实帮扶措施和信息采集阶段　　

第十一步，落实低保政策和扶贫项目资金及帮扶责任人。经审批的低保对象和扶贫对象，相关部门和乡镇对低保对象及时落实低保政策；对扶贫对象要采取多种形式，分期分批制定帮扶计划，选准帮扶项目，落实帮扶资金，并明确帮扶责任人。　　

第十二步，登记造册。所有低收入对象(含五保户、低保对象、扶贫低保对象、扶贫对象)，都要做到分类登记造册。做到户有卡、村有册、乡镇有电子档案、县有软件管理系统，创造条件搭建信息共享平台，并通过有关方式向社会公布审批结果。各村要逐户填写国务院扶贫办印发的《贫困户登记表》和《行政村登记表》上的所有信息。做到一户一表，不掉户、不错户；据实填写，规范清晰，不漏项、不错项；数据科学、合理并具有逻辑性，确保户表与村表一致，村表与2010年底年报数据一致。户表以村为单位按编号顺序汇总并做好封面，连同村表　11月10日　以前报乡镇审核，乡镇审核无误后于　11月15日　以前报县扶贫办备录。　　

第十三步，信息录入。由县扶贫办组织人员，　11月25日前　将登记造册的低收入对象全部录入《国务院扶贫办两项制度有效衔接低收入户信息管理系统》，经国务院扶贫办和省扶贫办审核后实施动态管理。　　

第四阶段：总结　　

第十四步，检查验收。由县扶贫办会同有关部门，组织专人，对各乡镇的工作情况进行检查验收，对检查验收不合格的乡镇，督促其整改完善。同时，接受省、州检查组检查验收。　　

第十五步，总结工作。各乡镇要认真总结两项制度有效衔接工作情况并报送县扶贫办。县扶贫办全面总结工作经验，向省、州扶贫办等有关部门上报试点工作总结报告。　　

四、两项制度有效衔接工作的关键环节　　

(一)明确对象识别标准。农村五保、低保、扶贫低保和扶贫对象都是农村低收入人口，但在具体政策上有所区别。五保对象是指《农村五保供养工作条例》中的五保供养对象，主要包括无法定抚养义务人，无劳动能力，无生活来源的老年人、残疾人和未成年人；农村低保对象是家庭年人均纯收入低于1196元以下的农村居民，主要是因病残、年老体弱、丧失劳动能力以及生存条件恶劣等原因造成生活常年困难的农村居民。农村扶贫对象是家庭年人均纯收入低于农村扶贫标准、有劳动能力的农村人口；农村扶贫低保对象是指有劳动能力和劳动意愿的农村低保户。　　

(二)严格规范对象识别程序。扶贫、民政、统计、残联等部门和乡镇要密切配合，使农村扶贫对象和低保对象识别工作在时间和程序上同步进行，避免重复工作，降低行政成本。扶贫、民政和残联等部门要严格把关，按照区分标准、控制规模、农户申请、组织核查、民主评议、公开公示和规范审核审批程序的要求，准确认定农村扶贫对象和低保对象。对于农村低保对象中有劳动能力和有脱贫意愿的人员，经乡镇和县扶贫办确认后，可列为扶贫对象。　　

(三)认真落实救助和扶持政策。对识别出的低保对象和扶贫对象，各有关部门要按照职能各负其责，对农村最低生活保障对象，由民政部门按照农村低保政策规定发放最低生活保障金；对农村低保对象和扶贫对象中的残疾人，残联要提供重点帮扶；对农村扶贫对象，由扶贫部门针对贫困成因和扶贫对象特点，以户为单元，因地制宜制定具体的帮扶计划，实行分类、分批有序扶持。扶持到户要以实施整村推进规划为平台，工作重点到哪里，扶持到户措施就到哪里。紧紧围绕增加贫困户收入和提高低收入人口自我发展能力，通过产业带动、科技服务、贷款贴息、互助资金、扶贫搬迁、技能培训(雨露计划)、社会保障、生态能源、结对帮扶等方式安排扶贫到户的项目资金，进行多种形式的到户扶持。从2011年起，有重点村整村推进项目的村必须以提高录入系统的扶贫户发展能力、实现脱贫致富为轴心，做到项目到户、资金到户、帮扶到户，每年12月底前由乡镇以村为单位将扶贫到户措施落实结果逐户登记上报县扶贫办。　　

(四)实行动态管理。扶贫、民政、财政、统计、残联等相关部门和各乡镇要密切协调配合，根据建档立卡台账，对农村低保对象和扶贫对象实行动态管理。要采取多种形式，定期或不定期了解救助和扶持对象的生活情况。对于收入达到或超过农村最低生活保障标准的对象，要按照规定办理退保手续；对于实现脱贫致富的对象，经过民主评议和公示无意见后，要停止相关到户扶贫开发政策；对于收入下降到农村最低生活保障标准以下的农村人口，要适时将其纳入低保范围；对于返贫人口，要适时将其列为农村扶持对象。　　

五、两项制度有效衔接工作的主要措施　　

(一)加强组织领导。实现两项制度有效衔接，是一项庞大而复杂的系统工程，涉及面广，工作量大。县政府成立以县委常委、副县长杨秀祥任组长，县政府办、扶贫办、民政局、财政局、统计局、残联等部门负责人及乡镇行政一把手为成员的两项制度有效衔接工作领导小组，全面负责试点各项工作。领导小组办公室设在县扶贫办，扶贫办主任兼任办公室主任。各乡镇要相应组建工作专班，明确工作责任，提供必要的工作条件，确保衔接工作正常开展。要积极开展有关业务培训，不断提高工作人员业务素质，确保“两项制度”有效衔接工作顺利进行。　　

(二)提供资金保障。各乡镇应保障必要的工作经费。县扶贫办应结合整村推进落实衔接工作项目资金，加强衔接项目资金管理和审计监督，努力发挥资金效益。　　

(三)搭建信息平台。相关部门和各乡镇要在现有贫困户建档立卡和农村五保、农村最低生活保障档案管理系统的基础上，逐步完善、整合农村最低生活保障和扶贫开发数据库，做到信息互通，资源共享，为有针对性制定扶贫措施夯实基础。　　

(四)加大督查力度。县扶贫办、民政局和财政局等部门要进一步完善工作机制，提高管理水平，建立“两项制度”有效衔接工作考核体系。重点检查考核低保资金到位及使用情况，扶贫项目资金到位情况，农村贫困对象稳定增加收入情况，生产生活条件的改善程度和自我发展能力提高情况。县“两项制度”有效衔接工作领导小组，将对各乡镇 “两项制度”有效衔接情况进行阶段性检查督办，及时解决工作中出现的问题。为使党和政府的民生政策落到实处，县政府将此项工作纳入扶贫开发绩效考核重要内容，以促进试点工作走上规范化管理轨道。　　

(五)落实部门责任。有关单位和乡镇要通力协作，在“两项制度”衔接中发挥积极作用。扶贫办要做好“两项制度”有效衔接中扶贫对象的识别工作，并采取有针对性的项目扶持措施，同时对扶贫政策实施的针对性和有效性进行评估并提出完善的建议。民政局负责低保对象的认定和落实交叉对象的扶持政策。财政局要加强财政扶贫项目资金的管理和监督。统计局要及时提供贫困监测数据，参与制定“两项制度”扶持对象识别的相关指标。残联要会同有关单位及时核对残疾人有关情况，对农村低保对象和扶贫对象中的残疾人提供重点帮扶。其他涉农单位要积极支持，将产业发展、技能培训、科技服务向贫困户倾斜，共同营造两项制度有效衔接试点工作良好氛围。　　

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