浅谈对药监行政权力的制约和监督

内江市中区食品药品监督管理局    冯庆元

权力是社会政治生活的核心。确保权力运行受到有效的制约和监督是防止权力腐败的根本途径，也是一个国家政治文明和政治发展水平的重要标志。党的十七大从实现全面建设小康社会的战略目标出发，提出要“加强对权力的制约和监督”，“保证把人民赋予的权力真正用来为人民谋利益”。这为我国发展民主政治、建设政治文明，实现民主政治的制度化、规范化和程序化提出了明确的目标要求。

内江市中区食品药品监督管理局成立四年来，在加强党风廉政建设工作中始终坚持以预防为主，积极构建教育、制度、监督并重的惩治和预防腐败体系，狠抓对权力的制约与监督，做到了权力运行到哪里，监督就延伸到哪里，使权力的监督制约关口前移，有力地推动了全局党风廉政建设及各项工作的深入开展。一是着力开展廉政教育，筑牢干部职工廉洁自律的思想防线。始终坚持每月一次的中心组学习和每周五干部职工学习，将廉政教育融入到了药监系统日常工作的方方面面。通过不断的学习教育，增强了全系统干部职工的思想道德素质和拒腐防变的能力，干部职工的公仆意识、廉政意识得到进一步加强。二是着力强化党内监督，增强领导班子和领导干部成为勤政廉政的表率。从建局伊始，局党组就将加强党内民主政治建设作为抓党风廉政建设的重点，制定并完善了党组议事规则和局长办公例会等制度，促进了决策的民主化和科学化。积极推进财务管理体制改革，规范了固定资产管理，严格执行“收支两条线”规定，全面实行收缴分离，罚缴分离。完善了党内监督的制度建设，在领导班子成员中形成了自觉接受监督、互相监督的良好氛围。三是着力拓宽监督渠道，强化权力制约机制。坚持执行行政案件立、查、审、罚四权分离制度，不断规范行政执法、行政审批行为，使系统内的各项权利运作都有了监督制约。  通过以上措施的落实，使干部群众的心往一处想，劲往一处使，干群关系融洽，工作积极性高昂，依法行政意识增强，形成了一班人务实苦干，勇于创新的团队精神，有力的推进了党风廉政建设工作的不断深入，确保了人民群众饮食用药安全有效。建局四年来，共查处违法违规案件数百起，涉案金额100多万元，罚没款总数五十多万元，无一起行政复议和行政诉讼案，也没有发现举报投诉现象。

当前，食品药品监管系统正处在机构改革，职能调整的关键时刻，下一步的监管任务更加繁重。加强对药监行政权力的制约和监督，进一步提高行政执法水平，具有十分重要的现实意义。

一、没有制约和监督的权力是危险的权力

权力是一柄双刃剑，是一种“必要的罪恶”。权力运用得当，可以成为推动社会进步、促进人民福祉的强大力量；运用不当，则会成为阻碍社会发展、侵犯人民权利的专制工具。权力缺乏必要的制约和监督，势必会走向滥用和腐化。

（一）权力运行具有失控性。这是由权力所有者与权力行使者相分离的客观实际造成的。人民是主权者和国家权力的所有者，但是，实际上，受人口、地域、经济文化发展水平和民众参政能力等诸多因素的限制，往往不可能由全体人民直接行使管理国家的权力，而只能通过一定的方式委托少数人代理人民来行使管理国家的权力，这便产生了权力所有者与权力行使者的分离。这种分离隐含着导致权力失控和异化，使权力脱离人民、独立于人民甚至反过来压迫人民的危险。如不加以制约，权力在实际运行过程中就会失去控制，发生异变，不再按照权力所有者（人民）的意志行使，而是听从权力行使者的意志、情绪甚至偶然异想运行，走向独断专行，或者偏袒部分权力所有者，违背公正。

（二）权力运行具有扩张性。这是由权力作为强制性支配力量的特殊性质决定的。国家权力的实质在于权力行使者可以运用国家强制力实施指挥、命令和支配。人民虽然是权力的所有者，但是，权力一旦授予当权者，当权者即处于掌握和运用强制力量的强势支配地位，而人民即由权力的主体转变为必须服从权力支配的受体，处于事实上的从属地位。

权力在行使中始终存在一种超越界限、扩展行为范围和规模的天然倾向。

（三）权力运行具有腐蚀性。这是由权力在社会政治生活中的显赫地位和实际作用决定的。国家权力是政治生活的核心、社会管理的中枢，掌握了国家权力就拥有了管理公共事务、分配社会资源和利益的特殊地位。这种特殊地位使得权力在运行过程中能够给权力行使者带来地位、荣誉和利益，客观上能够为权力行使者谋取私利提供机会和便利，对权力行使者具有自然的诱惑和本能的腐蚀作用。而且，权力越大对当权者的腐蚀性和诱惑力也越大。如果不对权力的行使加以限制，就会诱发出各种腐败现象，使权力行使者私欲膨胀，为谋取名利地位而滥用或私用权力。

（四）权力运行具有工具性和变异性。权力的本性是公共性，而公共的权力却只能由私人来行使，这就有可能使权力的运行偏离其本性，导致公权私用。如果单凭当权者道德良知的自我约束而不从制度上对其权力行为加以严格制约与监督，就有可能使权力运行违背公共本性，发生偏差和失误，导致公私不分、以权谋私、徇私枉法、行权不公，出现搞权权交易、权钱交易、权色交易等假公济私、损公肥私的腐败现象。

总之，权力会腐蚀与腐败人，会成为私欲和犯罪的酵母。没有制约的权力是极其危险的权力，是人民的大敌。权力失去有效的制约，公众的代表就有可能转化为特权者，社会的公仆就有可能转化为社会的主人，人民的权力就有可能转化为压迫人民的工具。要保证掌权者在权力的运作中始终忠于人民意志和人民利益，永远不敢滥用权力，就必须使一切公共权力及其行使者处于全面、有效的制约监督之中。

二、药监行政权力制约和监督的重要性

食品药品监管部门作为新组建的行政执法机构，担负着保障人民群众饮食用药安全的重要职责。随着我国经济的快速发展，人民群众对饮食用药安全的需求与食品药品产业发展之间的矛盾日益凸显，食品安全事故和各种药害事件频繁发生,食品药品监管工作面临着前所未有的重大考验。如何落实科学发展观，进一步规范行政执法行为，履行好食品药品监管职责，是摆在我们面前的一个严峻课题。笔者认为，建立和完善内部监督制约机制，加强行政执法监督是现有法律、法规条件下确保依法公正执法，保障人民群众饮食用药安全的一项重要措施。

（一）有利于食品药品监管职能的履行，保障人民群众饮食用药安全。为了加强对食品药品的监管，国家赋予药监部门一定的权利，这些权利是用来保障人民群众饮食用药安全的。但是，如果不对这些权利进行监督和制约，使权力过于集中或透明度不够，就容易滋生权力滥用和腐败现象。邓小平同志深刻指出：“制度好可以使坏人无法任意横行，制度不好可以使好人无法充分做好事，甚至会走向反面”。因此，建立和完善内部监督制约机制，是推进权力沿着规范化、制度化、法制化轨道运行的一项带有根本性、全面性、长期性的治本措施。

（二）有利于提高药监执法人员的执法水平，推进依法行政。在药监行政执法过程中，由于受药监行政执法人员业务水平的限制或认识上的偏差，工作中难免会出现一些疏漏。通过建立和完善内部监督制约机制，在药监机关内部，实施全过程监督体系，对行政执法合法性、公正性和适当性进行有效监督，可以及时发现、查处和纠正执法人员的违法行为，堵塞药监行政执法工作中的漏洞，纠正差错，防止不当行为，减少行政争议，提高执法人员依法执法水平，推进药监系统执法队伍建设。

（三）有利于维护行政相对人的合法权益，促进医药经济健康发展。在药监法律关系中，药监机关处于依法实施行政管理权的地位，行政相对人处于接受管理的地位。如果对药监执法主体的行为不加以监督和制约，必然导致执法权的滥用，从而产生腐败，侵害行政相对人的合法权益。因此，加强药监执法行为的监督，对确保执法人员依法办事，维护行政相对人的合法权益，促进医药经济健康发展具有突出的意义。

（四）有利于保障药监部门履行法定职责，维护药监部门的社会形象。法律法规赋予药监部门的职权，很多时候也是药监行政机关的职责和义务，药监部门在行政执法中既不允许擅自超越法定权限，也不能随意放弃法定职责。药监部门要达到履行法定职责的目的，维护药监部门的社会形象就必须加强内部的监督。实践证明，法律法规在赋予药品监管部门行政执法职能的同时，也要求药监部门必须在法律法规的框架内，更好更规范地实现监管职责，建立内部监督机制，承担内部管理监督制约机制规定的责任。

三、强化药监行政执法内部监督制约机制，确保权力正确行使

开展行政执法监督，目的是保证药品管理法律法规得以实现，防止和纠正药监行政违法行为，为此，要从源头抓起，坚持标本兼治，严格责任追究，促进药监部门依法行政。

（一）加强领导，提高思想认识。完善药监行政执法权力的内部监督制约机制，加强行政执法监督，是一项广泛而长期的重要工作，关系到人民群众用药安全有效和药监部门的形象。因此，各级药监部门的领导和执法人员，要高度重视、思想统一，增强责任感、使命感，完善药监行政执法内部监督机制，确保执法监督落到实处。

（二）健全药监系统行政执法监督的法规依据。药监机关内部应当建立一些有效的规范措施，比如建立本单位的《案件合议制度》、《案件审理委员会讨论案件制度》、《行政执法案件审核办法》、《行政执法监督检查办法》和《错案追究制度》等，使本单位的执法监督行为有规范可依。同时，在现行执法监督的体系下，药监机关还应当实施法规监督预警督办制，执法监督人员有权随时对执法办案的全过程进行监控，对违规问题或隐患问题可随时向执法办案人员发出预警通知，进行防范或纠查整改，做好依法行政的基础工作。

（三）建立和完善行政执法责任制，科学划分部门和执法人员的职权范围。明确规定授权范围、行使程序及责任义务，把权力限制在履行职务所允许的范围内。对行政许可、行政处罚等权利进行适度分解，实行行政许可与行政处罚分离；调查与听证分离；调查与处罚分离；处罚与收缴分离，建立相互制衡的权力构成体系和权力监督制约机制，防止权力独揽、权力滥用。

（四）建立健全政务公开制度，增强权利运行的透明度。权力运行缺乏透明度，暗箱操作，是产生腐败的主要原因之一。因此，要向社会公开行政执法的职责权限、服务项目、受理程序、办理时限、收费标准，积极推进“阳光工程”。凡是涉及人民群众民切身利益的事项以及职能范围内应该向人民群众和社会公开的事项，都应向人民群众和社会公开。同时，好要把办事纪律、廉政规定、违纪违法处理规定以及举报投诉的途径和方法向人民群众和社会公开，接受群众监督。

（五）积极开展岗位廉政教育试点工作。坚持以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，深入贯彻落实科学发展观，强化对重点岗位党员、干部廉政风险教育，通过“找、防、控”的方式，建立起以人为点、以程序为线、以制度为面的廉政风险防控机制，引导党员、干部明确岗位职责，认清权力风险，强化廉政意识，提高抵御风险能力，使全局干部职工有强烈的服务意识，有规范的行政行为，有创新的工作机制，有扎实的工作作风，有满意的服务质量，有较高的社会评价。  

权力的监督和制约机制是一项社会系统工程，需要社会各种力量、各种监督和制约手段的共同作用和密切配合。对食品药品监管权力的监督和制约，不仅要依靠内部的监督和制约，还要依靠新闻舆论、人民群众的监督，形成一个行政、经济、法律、人民群众的多层次、多渠道、自上而下、自下而上的全方位监督体系，使行政执法始终处于各方面的监督和制约之下，只有这样，才能确保权力运行不会偏离正确的轨道。

（作者系内江市中区食品药品监督管理局纪检组长）