从散装食用油流通环节监管谈当前食品安全监管体制改革

摘 要：常德市是湖南首个完成放心食用油工程的城市，其中流通环节散装食用油"五统一、六机制"监管模式发挥了重要作用，并在全省推广。但这一成功的监管模式背后也反映出当前食品安全监管面临严峻挑战：目前食品安全监管人力投入状况难以适应改革进程、现实法律环境与食品安全监管需求不相适应、社会监督主体未充分发挥监督作用。当前食品安全监管体制改革的重点是建立健全食品安全监管执法机制、不断完善食品生产经营者主体责任机制、有效形成食品安全社会监督机制。

关键词：流通环节；食品安全；监管体制

食品安全监管是关系民生的重大问题，是公共管理的重点。2012年初，常德市委市政府向全市公布了八大民生重点工程建设，其中一项是食用油放心工程。并提出用三年的时间真正形成对食用油的无缝监管链条，使人民群众真正用上放心油。散装食用油从生产企业出厂后始终处于一种开放状态，为不法分子混入"地沟油"或其他劣质油脂提供了极大便利，致使生产者和经营者的责任无法厘清，留下了监管的盲区。常德市相关部门历时近两年的监管，到2013年9月，全市散装油已全部自动退市，为实现常德市食用油放心工程建设目标涂上了浓墨重彩的一笔。

一、散装食用油监管总体工作情况及取得的成效

1、散装食用油监管总体工作情况

（1）高度重视，积极准备，做好监管基础工作

1）召开专题会议，全面部署散装食用油监管工作。并以一个县做为试点，全面排查，标本兼治，重点打击，长效监管。

2）摸清全市散装食用油经营主体情况，调研监管的难点重点。

监管部门通过全面调查，获得了全市散装食用油经营户准确数字，全市食用油经营主体4942户，其中散装食用油经营主体424户；掌握了散装食用油经营分布情况和经营呈现的特点。并全面了解了全市每个经营主体的具体经营情况。

3）开展教育培训，积极宣传动员。一是针对食品安全执法人员的动员培训；二是在试点县针对食用油经营主体召开"流通领域食用油监管培训大会"，使每一个经营主体对散装食用油经营规范和监管、以及对违法违规经营行为的处罚有充分的认识。

（2）全市统一实行"五统一、六机制"监管模式

监管部门通过调研分析，探索出散装食用油"五统一、六机制"的监管模式。主要做法是：1）统一监管公示。制作了统一的《流通环节散装食用油监管公示栏》。将《营业执照》、《食品流通许可证》、监管人员联系方式等内容统一上墙公示，广泛接受社会各界的监督。2）统一公开承诺。统一制定了《食用油经营公开承诺书》，将经营者的责任、义务在承诺书中予以明确，要求经营者确认签字后上墙予以公示。3）统一标识标签。统一制作了散装食用油的标识标签，内容包括： 品名、等级、生产厂家、地址、联系电话、生产日期、保质期、购进日期、购进数量、购进方式、储存条件等内容，同时与物价部门合作，实现了商品标签与价格标签的合二为一。4）统一进销台账。建立统一标准的食用油进销货台帐，经营户购进食用油时，必须索要供货商的营业执照、生产许可证、食品流通许可证、每批次的检验合格证，严格覆行进货查验手续。5）统一监管流程。这一内容主要通过"六机制"来实现：第一，现场核查备案制。监管人员对散装食用油批发户购进的每个品种、每个批次的油进行现场核查，将供货商的经营资质、食用油的检验合格证明、进货的单据、数量等现场进行核对，对批发户的贮存容器进行现场检查。对于现场检查的各类资料上报区县市工商局食安股备案。第二，巡查内容明确制。除对主体资格进行巡查外，对经营行为实行五个环节的实质性巡查：一是经营者是否有储存食用油的标准容器且达到卫生标准；二是是否制作散装食用油销售的标签、标识；三是是否主动向散装食用油生产者或经销商索取每批次检验合格证明文件，是否按要求索证索票和完整建立进销货台帐；四是储油罐是否每批次实行清空处理；五是是否认真履行承诺的备案查验报告制，散装食用油灌装过程是否规范。第三，"一票通"监管对接制。加强与质监、药监部门的联系和配合，将"一票通"做为多环节监管唯一有效合法的票据。第四，进销台帐归零制。经营主体开具的食用油销售凭证"一票通"实行一批次一核销，并与进货数量实现对接归零。第五，进销双方留样制。购进散装食用油时，供销双方必须共同到场，留样备查。第六，散装食用油批次检测制。对批发户实行每批次委托抽样检测，对零售户实行每批次快速检测。

（3）严格执法，对违法违规经营行为决不姑息，从严查处

在监管过程中坚决做到"有案必查、查而必果"。2012年上半年，全市共抽取96个散装食用油批次样品，其中9个样品不合格，试点县有2个样品不合格，均予以了立案调查，依法查扣不合格散装食用油2.84吨，对其中一个案件下达罚款105万元的处罚决定。

2、散装食用油监管取得的成效

（1）食品经营主体自律意识明显提高。开展散装油监管专项行动以来，经营者的自律意识得到了很大提高。用他们自己的话说，"卖出的油出了问题，不光是吃东西的人倒霉，卖东西的人自己更倒霉。"仅在实行监管专项行动的两个多月后，食用油经营主体法律意识、诚信意识明显增强，索证索票意识、进货查验意识、规范建立进销货台帐意识、规范经营意识明显提升。

（2）散装食用油经营主体逐步退市

通过强化监管，全市的散装食用油经营户的经营更加规范，有许多散装食用油经营户已转向经营预包装食用油。到2013年9月，全市散装食用油经营户已全部自动退市，没有发生一起经营户抵触行为。

（3）食用油消费信心明显提升

由于监管程序的严密规范，食用油经营主体对进货质量主动严格把关，食用油消费安全得到了根本保障。到目前为止，监管部门抽查中还没有发现一起经营不规范行为，大大提升了社会食用油消费信心。

二、当前食品安全监管面临的挑战

散装油"五统一、六机制"监管模式在常德市取得了非常好的效果。为当前常德市乃至全国食品安全管理提供了可供借鉴的经验。但这一成功的监管模式背后，也反映出目前食品安全监管还面临严峻的挑战。

（一）目前食品安全监管人力投入状况难以适应改革进程

《湖南省人民政府关于改革完善市县食品药品监督管理体制的实施意见》（湘政发[2014]18号）中规定："将原食品安全委员会办公室、原食品药品监督管理、工商、质监、卫生、商务等部门的食品安全监管和药品管理职能进行整合。其中"工商部门按全省工商系统编制总额的15%划转到同级食品药品监管部门。" 目前常德市工商系统工作人员共1700多人，按规定整合后将划转250人左右。对常德市工商局分管食品安全相关领导的访谈中了解到，目前常德市工商部门实际投入流通环节食品安全监管的人力达到了全市工商系统总人数的50%左右，至少有700人。而根据常德市食品安全监管部门执法人员的经验总结，流通环节食品安全风险要明显低于生产领域、食品预包装和工业生产等领域的食品安全风险。目前常德市食品药品监督管理系统总共300人左右。即使加上各部划转过来的人员，对比目前仅流通环节食品安全监管投入的人力，将来食品药品监督管理机构的监管力量很难满足客观现实的需要。因此，改革后，食品安全监管人力投入将是一个重大的课题。

（二）现实的法律环境与食品安全监管需求不相适应

我国严峻的食品安全现状迫切需要加大食品安全监管力度。但目前且不论生产和消费等环节食品安全监管的法律环境，仅用于监管流通领域食品行业的法律就相对滞后，只能借助于地方性法规进行行政处罚。工商部门在执法过程中常常出现执法依据不足，打击不力的情况。食用油监管本应是一项日常监管工作。但由于相关法律的缺失，导致食用油市场秩序不规范，"地沟油"现象屡禁不止，严重影响市民的消费信心。食用油监管最终不得不成为常德市政府强力推动的"食用油放心工程"。市长强调："要狠抓对散装食用油的监督管理，对食用油经营单位的资格和经营范围进行重新审定；禁止使用散装食品油和调和油，要严厉打击"地沟油""潲水油"的非法生产，一定要杜绝劣质食用油上餐桌。"但是，法律并没有禁止市场经营散装油。也就是说，如果取缔散装油经营主体的经营权就是违法的。这就给散装油监管加大了很大难度。因为没有相关的执法依据，监管部门花费了很大的精力才制定出上述有效的行政法规，同时必须联合其他职能部门，才能切实有效地规范市场主体的经营行为。而且，在监管过程中，监管部门还不得不随时携带市政府令。如果没有市委市政府的强力推动、没有执法部门的强大执行力、没有相关职能部门的密切配合，仅靠工商部门很难达到监管目的。如果处理不当，甚至会出现散装油经营户闹事的紧张局面。

（三）、社会监督主体未充分发挥监督作用

食品安全问题的出现，有经营者道德诚信缺失的因素，有监管执法单位监管执法不力的因素，还有社会监督不强的因素。第一，消费者食品安全知识缺乏，自我保护意识不强。部分消费者因食品安全知识缺乏，维权意识不强。一是在消费过程中不对食品是否安全进行检查，二是当购买到不合格食品后，不愿向相关部门进行举报投诉、向生产经营者进行索赔维权。第二，消费维权投诉举报渠道不畅。目前消费维权平台比较单一，以举报电话为主，且各职能部门的举报电话不统一，不便于消费者和公民对食品安全问题的举报。第三，社会监督信息平台建设落后。运用现代信息技术开发的投诉举报平台开发利用不够。

三、当前食品安全监管体制改革的对策建议

食品安全监管的目的是要彻底解决食品安全问题，实现食品安全的持续高效监管，确保广大人民群众的身体健康和生命安全。监管部门要转变监管理念，要把监管者和生产经营者联结为情感、利益和信仰的共同体，而不是一种监管者与被监管者的对立关系。使生产经营者真正从思想上做到诚信守法，敢于承担生产经营者必须承担的社会责任。只有这样，才能从源头上减少食品安全风险，从根本上缓解食品安全监管工作的巨大压力。

食品安全监管部门应该开拓思路、创新方式，依法监管、积极主动构建食品安全监管的长效机制，实现政府监管、经营者自律、社会监督三位一体、社会齐抓共管的工作格局。

（一）建立健全食品安全监管执法机制

1、健全监管体系，明确监管责任

现行《食品安全法》确立的是分段监管的原则。改革后将结束分段监管局面，必须加快制定与之相适应的法律法规。各地方可考试先推出适应本土特色的地方行政法规。在此基础上逐步建立健全新的食品安全监管体系。特别是要确保基层一线监管人员到位，按照区域划分食品安全监管责任区，实现专人专管，与当地政府明确的食品安全专管员实现对接。坚持把保障食品安全作为改善民生和推进加快转变经济发展方式的根本出发点和落脚点。全面加强市场监管和巡查，依法严厉打击生产销售假冒伪劣食品等违法行为，严肃查办违法案件，积极构建食品安全监管的长效机制和推进责任制度体系建设。

2、以提高监管人员素质为目标，全方位打造高素质的监管执法队伍

一是加强思想道德教育。中国还处在社会主义初级阶段，整个社会的法治水平还有待提高。在相关法律还不完善的背景下，职能部门整体道德水平、尤其是主要领导的思想道德素养对食品安全监管起着至关重要的作用。必须要加强监管执法队伍的思想道德教育。要树立大局意识和责任意识，统一思想，树立信仰，明确责任，履职尽责。食品安全监管可以说关系到每个人的生命安全，是一项压力相对较大的工作，需要监管人员具有良好的精神与信仰、坚定的理想与信念、以及基本的良心与责任。监管人员要把食品生产经营者诚信守法做为一种工作追求。

二是加强法律法规的学习。执法的前提是知法懂法，食品安全监管是一项专业性很强的工作，要提高监管水平，提升监管队伍的素质，加强学习是必然途径。食品安全监管涉及的职能广、包括许可、注册、商标和广告等；适用的法律多，包括《食品安全法》、《农产品质量法》、《广告法》等。因此，在学习中，应以食品安全监管方面的法律法规和规范性文件为主线，结合市场准入、反不正当竞争、商标、广告等法律法规，强化对监管人员的培训力度，提升监管人员的综合素质，为食品监管工作开展奠定基础。同时，可通过网上考试、典型案例评析、法律知识竞赛、演讲辩论等方式，促使监管人员边干边学，边学边用，在实践中提高岗位技能，成为食品安全监管岗位的专业人才。

三是广泛开展各级各部门工作经验交流活动。各级监管机构和各办案部门都应加强相互交流和合作。尤其要关注基层、重视一线。要多听基层的意见，多推广基层的做法。执法人员通过交流各自在工作中的经验和教训，可以不断提升监管效能、避免出现重复问题，在不断交流总结的基础上形成一套更系统更完备的监管机制，促进监管能力的提高。这次常德市散装食用油监管过程中，工商部门"五统一、六机制"的监管模式就是在市局领导充分听取了基层的工作经验之后总结出来的一套行之有效的做法。

3、重视部门沟通协作，整合监管执法力量

改革后虽然食品安全监管由一个职能部门负责，但可能仍然需要在内部实行分工负责制。需要在统一领导下，积极主动强化各监管部门之间的协调和沟通，实现监管信息的互通，监管平台的对接，监管力量的整合，监管方式的统一，监管模式的互补。各监管部门在监管中发现的食品问题积极向部门首长汇报，真正实现部门统一领导，统一指挥，统一部署，在生产、销售、餐饮等各个环节做到同时行动，重拳出击，取得监管的最大成效。

（二）建立健全食品生产经营者主体责任机制

1、开设食品安全责任的"孕期"培训教育，强化食品生产经营主体的责任意识和法制意识

《食品安全法》对食品经营行为实行许可制度，在食品经营主体向监管部门提出食品生产流通等许可申请时，受理审查人员一定要坚持对经营主体资格、经营条件、经营设备、经营场地和相关申报资料一一进行严格审查，同时要对食品经营业主和从业人员开展食品安全责任的集中培训，要求掌握把好食品生产关、食品进货关、质量查检关和退市关的基本知识，对食品经营安全制度和必须履行的责任、义务进行考试过关，牢固树立食品经营主体的食品安全责任意识和法制意识。

2、严格监督食品生产经营者落实自律制度，建立健全食品安全第一责任人机制

在对食品质量进行监测时，严格落实食品经营主体第一责任人的责任，在日常巡查监管过程中，将监督食品经营主体履行食品安全自律制度作为一项重要内容，主要监督食品经营主体是否按要求把好食品的进货关、查验关和退市关，帮助、监督食品经营主体建立健全食品经营承诺、食品进货查验、食品定期清查、不合格食品退市、食品经营环境卫生、从业人员健康等各项食品安全自律制度，指导其建立规范的食品生产经营相关台帐。

3、积极探索对食品经营者落实主体责任的考核和监督机制

建立对食品经营者履行食品安全责任义务的考核量分制，监管人员对经营者履行食品安全责任进行检查验收，根据得分确定信用等级，作为确定巡查频次、依法处罚和是否保留生产经营主体资格的重要依据。

（三）建立健全食品安全社会监督机制

1、加强食品安全法律法规和食品安全消费知识的宣传，提升社会监督意识和水平

利用网络、电视、报纸、期刊、宣传牌、宣传单等多种宣传媒体，在学校、医院、企业、社区等人员密集性场所定期开展各类宣传活动，向社会大众广泛宣传食品安全法和食品安全消费知识，积极向人大、教育等部门提出建议，将食品安全知识教育列入九年义务制教育的内容，让食品安全意识深入人心，让群众的食品安全知识不断丰富，提高食品安全监督水平，强化社会监督能力。

2、扩大和完善投诉举报网络，强化食品安全监管平台建设

在12315消费者投诉举报平台的基础上，进一步加强食品安全监管平台建设，利用现代化的信息手段进一步开通更多更便捷的投诉举报平台，更加方便消费者侵犯其合法权益的行为进行举报。组建专业的食品投诉举报处理机构，整合食品安全监管部门的投诉举报平台，实现信息共享、投诉举报结果公开。

3、出台社会监督激励机制，扩大食品安全社会监督的履盖面

出台食品安全问题举报奖励措施，对食品安全举报真实的情况一律给予重奖，激发广大社会群众的监督积极性。向社会聘请热心于全民公益事业的食品安全监督员，充分发挥社会群众的监督作用。加强与新闻媒体的衔接与配合，充分发挥新闻舆论的监督和引导作用，扩大食品安全社会监督的履盖面。

4、充分发挥消协监督作用和行业组织的"自我监督"作用。

积极主动与消费者协会的沟通协作，通过消费者协会的监督来加强职能部门对食品安全问题的监管，提升食品生产经营自我约束意识。加强与食品行业协会和商会的沟通，充分发挥行业协会和商会自我管理，自我发展的作用，强化食品经营中的自我监督。

作者简介：叶敏（1974-），女，硕士，中共湖南省常德市委党校讲师。研究方向：行政管理，社会管理。

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