完善我国食品安全监管的对策研究

摘 要：食品是人类赖以生存和发展的物质基础，食品安全已远远超越人们对维持生命基本物质需要这样的简单层次，但我国的食品安全监管还存在着诸多的问题，导致“毒奶粉”等食品安全事件频发。为此需要从完善我国食品安全监管体制、建立食品安全监管的保障体系、提高食品安全监管效能、建立食品安全突发事件应急机制、建立食品安全监管的社会推动机制等五个方面提出对策建议，促进我国食品安全的发展。

关键词：“毒奶粉”事件；食品安全；食品监管

近来，随着媒体对“毒奶粉”事件的曝光，食品安全问题在经历了“三鹿奶粉”事件、“地沟油”事件之后再度引起了社会的普遍关注。食品安全问题不仅危及消费者的健康，而且可能影响到整个社会的稳定和经济的发展。虽然我国政府高度重视，已将维护食品安全作为一项重要的公共管理目标，采取了一系列措施，强化食品安全的监管，并取得了初步成效。但是由于我国长期以来食品供应体系主要是围绕解决食品供应量而建立起来的，对食品安全的关注程度不够，我国食品安全监管仍然面临着繁重的挑战。

一、“毒奶粉”事件回顾

2010年7月，河北“三鹿奶粉”阴云未散，“毒奶粉”事件又在青海、湖北、吉林等省“卷土重来”：据报道，青海省质量技术监督局检测的青海省民和回族土族自治县东垣乳制品厂三份送检的奶粉样品中，检验出三聚氰胺含量分别为：215mg／kg、1397mg／kg、323mg／kg，分别超出限量值标准86％、559％、130％，而这些问题奶粉都存放在这个厂附近的村子里。北襄樊市远山乳制品厂，也检测出50件有毒乳酸玉米奶。检测结果表明：这批乳酸玉米奶每公斤含了4.8毫克三聚氰胺，含量严重超标。此外，在青海和湖北发现问题奶粉的前几天，吉林省也查出三聚氰胺含量严重超标奶粉，而更令人震惊的是，这些奶粉的原料均来自河北等地。为什么“毒奶粉”能够一而再、再而三地复出，这需要我们对这一现象出现的原因进行深入地分析。

二、“毒奶粉”事件出现的原因分析

“三鹿”之后，“毒奶粉”不但没有彻底“退出江湖”，反而以一连串案件的形式卷土重来，而且这一连串的案件中所涉及的奶粉都是以08年被销毁的问题奶粉作为原料，也就是说，2008年的三聚氰胺问题奶粉其实并没有被彻底地销毁。因此，全面审视整个三聚氰胺事件，可以发现我国的食品安全监管存在着严重的问题。

（一）食品安全监管体制不顺

尽管我国现行的食品安全管理体制在不断的调整、适应，但仍存在一些不完善之处。一是监管部门之间的协调性不够：我国目前食品安全管理权限分属农业、商务、卫生、质检、工商、环保等部门，形成了“多头有责、无人负责”的局面，从而导致各执法部门在利益驱动下，争权夺利，互相推诿和制掣，管理出现盲区。二是现有体制缺乏食品安全快速反应机制：就我国的政权组织形式而言，是比较适合于对付突发公共卫生事件的。但必须看到，改革开放以后，由于我国传统体制的优势逐步消失，而新的替代体制包括应急反应机制的建设相对滞后，致使在遇到奶粉中毒等事件时往往束手无策，损失惨重。三是行业参与不够：目前我国食品行业组织还没有得到培育，即使个别行业建立了协会组织，但其运行不规范，没有充分发挥自律作用，制假售假，给食品安全造成了极大隐患。四是消费者的作用没有得到充分发挥：大多数消费者对于食品安全问题没有引起足够重视，喝了奶粉出现如腹泻、呕吐等一般症状时能忍则忍，不会追究供给商的责任，即使一部分消费者引起重视，但也缺乏有效的维权途径。五是舆论监管的不足：长期以来，由于我国新闻媒体透明度不够，社会公众缺乏知情权，从而导致很多问题和矛盾迟迟无法曝光。六是企业自我监管不够：由于我国缺乏消费者监管和成熟的市场机制，从而导致我国企业严重缺乏社会责任，没有将奶源的生产、收购等环节纳入企业的管理范围，导致毒奶粉事件的发生。

（二）食品安全监管法律体系有漏洞

三聚氰胺为何如此顽强地死灰复燃，说明我们的食品安全监管法律体系有漏洞。首先，我国虽然有《食品卫生法》、《产品质量法》等，但法规的系统性较差，目前并没有一部统一的、基础性的、综合性的食品安全法律法规，导致了《食品卫生法》与《产品质量法》等法律之间的不协调。这样一来，对同一具体的奶粉制假售假行为，处理结果就会出入较大。其次，这些法仅做了一些概要性规定，法律条文过于笼统，可操作性差。再之，由于这些法律出台时间早，处罚较轻，已经不能适应新形势下我国食品安全的需要。比如罚金标准太低，相对于其攫取的高额暴利来讲已微不足道。

（三）食品安全监管标准体系落后

“毒奶粉”事件中，三聚氰胺含量严重超标也反映了我国当前的食品安全监管标准落后，食品安全监管标准体系与国际水平和我国加入世界贸易组织后新形势的要求相比，还存在较大差距。一是食品标准体系不够完善，诸如三聚氰胺等食品添加剂的标准短缺，难以满足大批量产品检验的需要；二是奶粉等食品的标准水平偏低，加之食品标准复审和修订不及时，造成许多技术内容相对落后，测定结果准确性也非常差，有时甚至检测不出来三聚氰胺等对人体有害的物质含量超标；三是食品标准不配套，缺乏协调性，如卫生标准与质量标准混淆，造成了对一些重要食品安全指标的忽视；此外，一些标准的制定尚未完全建立在科学的基础之上，许多标准中的指标没有充分利用风险评估技术，进而导致“毒奶粉”中超标的三聚氰胺无法检测出来。

（四）食品安全监管检验检测体系不完善

制度性监管刚性不足，监管体制不顺、监管标准落后，是问题奶粉复出的重要原因。相比之下，食品安全监管检验检测技术的不完善也使得违法者很难消除一种侥幸心理。一方面，由于我国食品质量检验监督体系不健全，导致检验检测的环节、对象和地域范围有限：对奶粉的检测不能全程化，而且监管的重点放在最终产品监督上，对过程控制还不够重视；监督检查的对象也大都是好企业，对一些像湖北襄樊市远山乳制品厂这样的小企业则常常是无人问津，导致了这些奸商便为图一己之利在这些无人监管的小企业里大量生产毒奶粉。另一方面，我国食品检验检测仪器设备数量虽多，但多为小型和常规设备，自动化和精密程度较低，检测手段和技术都比较落后，造成对奶粉等食品进行检测时不得不放弃严格检验的程序。同时由于长期以来对从事食品检验检测人员没有资质要求，造成了食品检验人员素质参差不齐的状况，管理型、经营性人才和学术带头人匮乏，这也在一定程度上为的“毒奶粉”埋下了隐患。

三、完善我国食品安全监管的基本对策

毒奶粉的泛滥，不仅危害身体健康和生命安全，而且严重影响经济健康发展，形成新的社会安全问题。要杜绝和减少毒奶粉事件的发生，必须从以下几个方面对我国食品安全监管制度进行完善。

（一）完善我国食品安全监管体制

为保护消费者健康安全，促进国际贸易，必须进一步完善我国现有的食品安全管理体制，最终建立一个以科学的风险评价和食品安全评价为基础，以法律为保障，政府、中介组织、企业和消费者各负其责，政府各监管机构之间分工明确、协调配合，能够实现“从生产到流通”的食品安全管理体制。

从目前来看，建立协调的能够实现“从生产到流通”的食品安全管理体制的核心，是政府食品安全管理机构职能的合理调整、分工，也是实现长远改革目标的重要前提。具体做法包括两方面：一是就监管方面存在交叉和重复之处进行明确的重新分工，只能由一个部门负责，其他部门退出。二是就无人管理的盲区进行明确的分工，确定哪个部门负责哪些尚无人监管的盲区。这个方案最接近现有的管理体制，但是必须解决好分工后各环节之间的协调和衔接问题。

（二）建立食品安全监管的保障体系

食品安全监管工作不仅需要建立食品安全监管体制，还需要建立和完善食品安全法律法规体系、食品标准体系、食品安全检测体系、食品安全风险评估评价体系等。

1.完善食品安全法律法规体系

法律法规体系是管理和监督食品安全的基础和依据，根据我国食品安全法律目前存在的问题以及与国际上的差距，应遵循“从生产到流通”、危险性分析、预防为主、明确食品安全责任、可追溯性原则制定和完善法律法规体系。第一，制定《食品安全法》，作为食品安全领域的“母法”、基本大法，对食品安全的基本原则、关键问题作出规定。第二，制定与食品安全相关的单行法规，对基本法的不同方面进行更明确的规定。第三，充分发挥地方的积极性，鼓励地方根据实际情况制定地方性法规。第四，进一步清理现有的法律法规，最终形成以国际现有的食品安全法典为依据，以我国的《食品安全法》为龙头，其他具体法律相配合的多种层次的专门具体的法律体系。

2.建立统一的食品标准体系

当前，我国食品标准体系存在的主要问题是国家标准、行业标准、地方标准之间存在交叉矛盾重复，一些重要标准短缺，总体水平偏低；另外，和发达国家和国际组织相比，我国食品安全标准和国际标准接轨程度不够，从而导致标准在国际上的可信度不高。因此我国必须首先完善食品安全标准体系，以食品法典为重要的参照标准，对诸多食品安全标准以及标准的检验检测方法进行全面的清理、修改和完善。同时，要把标准的制定和实施有机地结合起来，即食品在地区间流通时，以国家标准或国际标准进行监管，没有国家标准的，各地可以按照地方标准进行监管，加大标准实施监督的力度，充分发挥食品安全标准的功能。

3.建立完善的食品安全检测体系

根据我国食品行业发展以及食品国际贸易的需要，应按照统筹规划、合理布局的原则，建立起一个协调统一、分工合理、职能明确的食品安全检验检测体系。一是整合现有检验检测机构。针对目前检验检测的环节不能全程化，对象和地域范围有限的实际情况，国家食品药品监督管理局应在充分利用现有各部门及各地方已经建立的监测网络、发挥各自优势的基础上，通过各块结合的方式实现各部门之间的有效配合。二是加强现有检验检测机构的能力建设。面对国外食品的冲击和我国食品检验方面经营性人才和学术带头人匮乏的状况，我国应引进高科技人才，开展技术创新，加快研究和掌握前沿技术、检测方法和技术手段。三是加强企业食品安全的自我检验检测体系，从源头上保证食品的安全。

4.建立食品安全风险评估评价体系

长期以来，我国对食品安全的监管是以对不安全食品的立法、清除市场上的不安全食品和负责部门认可项目的实施作为基础的。这些传统的做法由于缺乏预防性手段，故对食品安全现存及可能出现的危险不能做出及时而迅速的控制。因此，我国应尽快建立自己的食品安全评价体系，一是要按国际通行做法，食品安全评价必须公开、透明，并采用国际上认可的方法。二是要及时而适宜地对食品安全开展危险性评价，以便为国家标准及国家法律法规的制定提供依据。

（三）提高食品安全监管效能

在监管体制和监管资源已经确定的情况下，用最小的行政成本获取食品安全监管的最大成效，提高食品安全监管的效能，是食品安全监管研究的重要方面。结合我国的实际，目前应着重抓好以下三个方面。

1.建立统一的食品安全信息网络

为满足多方面的需求，首先应建立完善的信息采集机制，对食品安全信息进行全面、完整的收集。二是建立有效的信息分析和预警预测系统，对收集的食品安全信息进行综合分析并就潜在的问题和可能的影响进行预测，形成一批有分量、有观点、有参考价值的较高质量信息产品，随时为政府和企业、消费者提供信息支持，在问题苗头或问题没有被发现之前，就作出预警。三是建立高效的信息发布体系。一方面有关部门要大力组织有关食品安全信息上网，提高自身信息资源的数字化率；另一方面，全国各部门要通力合作，在大型公益性数据库的建设上实行共建分享，发挥信息网站的整体优势。在利用网络进行安全信息发布的同时，要根据我国国情充分利用电视、广播、报刊等传统媒体，加大农村安全信息发布力度，最大限度地扩大信息覆盖面。

2.建立健全食品安全监察机制

我国目前已实行了食品监管新体制，为发挥新体制的作用，当务之急就是要尽快建立健全一套符合国情的食品安全监察机制。我国食品安全监察机制的核心是建立食品安全特派员制度，即以各级食品监管局为载体，从中选拔政治素质高、原则性强、懂业务的公务员，实行从中央到地方的食品安全特派员制度。同时，食品安全特派员应授以特定职权，对负有食品监管职能的部门履行职责的情况进行全面的经常性的监察，定期将督察情况向负责单位反馈，在特殊情况下，特派员可以直接向上级政府和主管部门反映情况，提出建议。

3.建立食品安全监管问责制度

食品安全意义重大，必须有一个强有力的行政保障体系来监控，监控不力的部门和官员应对其行为负责，及时追究其责任。建立食品安全监管问责制应把握好三个方面：一是建立、完善责任制，明确各单位和岗位的工作职责、范围、权限和责任；二是制定执政效能评定量化标准，提高问责制的可操作性；三是实行“倒查”机制，对于已经发生的食品安全事故，除对当事人严肃查处，还要对其上级主管部门实行“倒查”追究制度。

（四）建立食品安全突发事件应急机制

目前，我国尚未建立起较完善的食品安全应急处理制度，往往是监管部门事后仓促应付，这种事后的应急处理方式已经不能控制原因过于复杂的食品安全事故。因此，建立并不断完善食品安全应急处理机制十分必要。

建立应急处理机制应主要做好六方面的工作：一是加快相关的法律法规体系建设，建立食品安全应急处理机制的前提是有法可依；二是建立应急指挥系统，由有关的法规或同级政府授权，在事件发生后，临时指挥系统立即组成；三是建立有效的监测体系，各级人民政府要建立突发事件的监测和预警系统，并确保系统的正常运行；四是要制定应急预案；五是要建立应急报告制度；六是要加强应急预案的演练，做到防患未然。

（五）建立食品安全监管的社会推动机制

食品安全监管不仅需要发挥政府的作用，也要充分发挥行业协会、科研院所、广大消费者、媒体舆论等社会力量的作用，共同促进食品安全监管工作。

一是要发挥各类食品行业协会的作用。行业协会有着对协会内的企业加以必要的约束，维护着行业的整体形象，推动食品安全的作用。但从最近我国所发生的食品安全问题中可以发现，其推动作用的发挥并不理想。因此，政府部门要采取积极措施，引导和促进各类食品行业协会发挥约束、监管等作用。二是要发挥研究机构专业组织的作用。要充分发挥其在食品安全方面的专业研究特长，以此推动食品安全工作不断深入和完善。三是发挥社会舆论的监督作用。要充分发挥其信息传递及时、社会影响面广、发挥作用时间长、对企业信誉影响大等特点，鼓励社会各类媒体和消费者大力开展舆论监督工作，包括对政府部门的监管工作。同时要充分发挥舆论的宣传教育作用，努力提高全社会的食品安全意识、责任意识和诚信意识，进一步推动食品安全监管工作。四是建立消费者组织、中介组织、企业和政府间相互沟通的机制。如成立由农民组织代表、中介组织代表、消费者组织代表等共同组织的食品咨询委员会，通过沟通来加深理解，寻求共同解决食品安全关键问题的办法。

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