影响城乡学前教育公平与均衡发展的制度因素分析

[摘要] 以广东省为个案，通过文献分析和统计数据的比较，本研究发现：分级办学制的实行是导致或加剧城乡学前教育不公平的主要因素，具体表现在学前教育投入制度、幼儿园等级制度和城乡规划双轨等方面。为此，必须遵循城乡学前教育共同发展的思路，对农村学前教育适度倾斜，改革等级评估制度，才能消除学前教育发展的城乡差距，促进城乡学前教育的均衡发展。

[关键词]教育公平；教育均衡；学前教育

分级办学制是影响我国教育公平与均衡发展的主要因素。有学者系统考察了分级办学制下城乡教育资源分配及城乡教育差距后指出，作为公共政策的“分级办学”制度，无论是设计理念还是具体的实践运行，都缺少公平地分配教育资源的考虑。它将应该由国家、社会和家长共同承担的教育责任，特别是农村义务教育的责任，主要转嫁给了农村和农民。

1985年中共中央颁发了《关于教育体制改革的决定》，确立了对后来的城乡教育发展产生重要影响的教育制度——“分级办学”。该《决定》规定，基础教育实行“由地方负责、分级管理的原则”，明确“基础教育管理权属于地方”，并“把发展基础教育的责任交给地方”。随着基础教育管理责任下放，我国农村基础教育主要由乡镇一级政府设置，按照“谁办学谁掏钱”的原则，乡镇由此必须负担大部分教育经费，而县级以上政府则只承担补助贫困地区和少数民族地区教育经费的责任。这样，农村基础教育逐渐形成了“地方负责，分级管理，以乡为主”的局面，乡镇政府和农民承担了农村基础教育的主要责任。

受到经济发展水平的限制，我国大部分乡镇经济所能提供的财政收入形式单一，数量也十分有限，乡镇的财力状况与城市财力根本不可同日而语。根据2007年广东财政年鉴，在广东省财政收入逐年增加(从2001年的1160.51亿元增长到2006年的2179.64亿元，增长幅度，187.82％)的情况下，各级政府财政收入也在飞速增长，而且幅度都比较大，其中省级达161.31％，地级达180.61％，县级达253.55％，乡镇也高达210.09％，但同期各级政府财政占全省财政的比重却存在明显差异。从2001至2006年，省级财政比重大概在25％左右，地级财政占了全省财政的一半，一直维持在50％左右，而县、乡镇两级比重不大，县级是15％左右，乡镇级财政收入虽然在不断增长，但是占全省财政比重一直维持在7-9％之间，并且有所波动，除2003年比重略有上升外，2004年之后的几年中，其比重又有所回落，2006年更是仅占全省财政收入的7.77％(见图1)。

在这种背景下，“地方负责，分级管理，以乡为主”的基础教育管理体制要求同级财政必须为同级的基础教育负责，即农村地区的办学经费由县、乡和村支付，城市地区的办学经费由城市政府支付。这样一来，城乡的基础教育发展就不可避免地受到城乡经济发展水平差异与财力状况差异的影响。《关于教育体制改革的决定》还明确要求“乡财政收入应主要用于教育”。我们可以从表1了解到：乡镇级政府教育财政支出占其财政支出的比重历年都超过35％，在2001、2002年甚至超过40％，可见乡镇财政已成为名副其实的“教育财政”。

2001年，国务院出台《关于基础教育改革与发展的决定》，正式明确了“地方政府负责，分级管理，以县为主”的农村基础教育管理体制。以广东省为例，县级财政用于教育的支出比重由此有所上升，2001年为15.91％，次年就上升到了16.34％，虽然在2006年有所下降，但是从绝对数上看增加仍然很大，当年县级教育财政支出123.76亿元，是2001年47.13亿元的2.63倍。反观省级、地级政府的教育财政支出，虽然其历年教育财政支出分别占其财政总支出的9—10％，但从绝对数上看，相对其财政收入而言，省市两级政府教育支出占全省教育支出的比重并不大，2001-2006年历年没有超过50％，一直徘徊在40％-47％之间(见表1)。

各级政府财力格局变了，然而教育的投人体制没有做出相应的调整，导致了财权与事权的不对称，从而加剧了农村基础教育经费紧张的形势，进而造成了一种扭曲的现象：省级、地级政府掌握了主要财力，但基本摆脱了负担基础教育经费的责任；县乡政府财力薄弱，却承担了绝大部分基础教育经费。这种政府间财力与基础教育事权责任的不对称，是基础教育特别是农村基础教育经费短缺的重要制度原因。作为基础教育组成部分的学前教育势必同样受到这种分级办学制的影响。

一、 学前教育投入制度失衡对广东省学前教育发展的消极影响

首先，在教育经费总量上，广东省学前教育投入总数不足，这是导致该省城乡学前教育公平问题突出的直接原因。1999-2006年的8年中，广东省各类学前教育经费基本呈直线增长之势，其中财政性学前教育经费、预算内学前教育经费增长速度缓慢，在2006年呈现出增长的高峰(见图2)。广东省生均预算内拨款虽然在逐年增长，从1999年的94.30元增长到2006年的194.28元，幅度高达206.02％，但我们依然可以看到，广东省政府对学前教育的投入水平还是很低的，如2000年预算内学前教育生均经费只有105.78元，2006年最高值也只是194.28元，而同期全国平均水平分别为126.92元和284.00元，这对于一个GDP位于全国首位的省份来说是相当不对称的。

衡量政府对学前教育的支持水平，不仅要看政府对学前教育支持总量的增长变化趋势，还要分析政府对学前教育的投入在政府各项事业中所占的份额和学前教育在政府财政中的地位，即政府对学前教育投入的相对水平。从这些相对量中可以看出政府和社会对学前教育的重视程度，以及学前教育占有公共资源和全社会资源的情况。

从表2可以看出，1999-2006年间，广东省学前教育总投入占其GDP的比重基本上呈稳定状态，并且在其GDP中所占比重一直是极其微小的。这说明广东省学前教育可以利用的社会资源非常稀少，社会和政府对学前教育的投资热情和总量非常有限。到2006年，广东省在园幼儿已达到219.29万人，我们很难指望如此微薄的社会资源能支撑起这一庞大的3—6岁儿童群体的教育。学前教育经费的杯水车薪是广东省到“九五”期间3-6岁儿童的入园率仍然只有49.4％，“十五”期间也只有65.45％的根本原因。学前教育总投入不足，势必对城乡学前教育经费的分布不均造成极大的消极影响。

从表2还可以看出，8年中广东省财政性学前教育经费占GDP比重基本维持在0.02％左右，几乎没有明显的升降；财政性幼教经费和预算内学前教育经费占广东省财政支出的比重一直数额微小，且呈稳定下降的趋势。据此可以得出结论：广东省对学前教育的财政投入水平极低，学前教育始终处于政府财政经费结构的最边缘，并且在进一步边缘化。至少从经费的角度分析，与其他教育阶段相比，学前教育投入占广东省教育总支出的比重8年来一直维持在0.85～1.26％之间，社会和政府对

学前教育的经费投资水平最低，学前教育所获得的教育资源最少，在政府各项工作中显得无足轻重，并且是越来越不重要。

其次，从教育经费投入结构看，由于经济条件有限，我国各级政府对教育的投资主要集中在中等教育和高等教育，学前教育经费在教育经费总量中所占的比例一直过小，广东省也不例外。表3表明，与其他教育阶段相比，学前教育经费投入的比例更低，如2005年广东省高等教育、高中、初中、小，学、幼儿园普通教育生均预算内经费比是77.03：29.50：15.53：10.83：1，“这说明在各类教育投入都不足的情况下，学前教育经费长期短缺的状况比其他各类教育更为严重。”

再次，从幼儿园办园主体看，城乡幼儿园主办者的不同决定了城乡学前教育经费的差异。由于我国目前还没有立法强制将学前教育经费专门列项，各地学前教育经费的有和无、多与少全凭地方政府的意愿，各地预算内学前教育经费带有很强的随意性和不稳定性，非教办园分布广泛，数量庞大。在这种情况下，我国学前教育投入一直坚持保城市园、教办园、示范园的原则，尤其是各地教办园，行政上归口教育部门管理，由教育部门直办、直属和直管，自然备受各地教委的关照。国家拨款学前教育经费通过其职能部门——教育部门，自然主要流向了教办园，而各地的教办园也基本上是示范园、重点园和中心园，受惠幼儿群体小。在政府投入严重不足的情况下，这种投入的不公平性进一步加大了城乡之间、地区之间学前教育发展的差距。

二、幼儿园等级制度对广东省学前教育发展的消极影响

幼儿园等级评估是教育行政部门根据一定的评估标准对幼儿园进行检查、评估、定级。在一定程度上，这对于调动主办单位的积极性，不断改善办园条件起到了极积作用，然而与此同时，等级评估也加剧了城乡学前教育的差异。通过对广东省等级评估标准与城乡学前教育基本情况进行分析，我们可以对这种情况有所了解。

按照广东省等级评估标准指标及其评分方法，指标体系总分为500分，两个一级指标“办园条件”和“幼儿园管理”权重各是150分和350分，省一级、市(地级市)一级、县(市、区)一级幼儿园得分要分别达到其总分的85％、75％、60％以上。考虑到可操作性，本研究只选取了“办园条件”中的13个必达指标(共54分)来了解城乡幼儿园在等级评估中的差距。

从表4可见，如果对城乡幼儿园进行评估，那么城市幼儿园得分为46分，县镇幼儿园31分，农村幼儿园10分。也就是说，根据评估标准，农村幼儿园在办园条件指标上根本不可能达到省、市一级幼儿园的要求，并且只有在其他评估指标得满分的情况下，才有可能达到县(市、区)一级幼儿园的要求；县镇幼儿园在评估指标上则很难达到省一级幼儿园的要求，只有在其他评估指标上不扣分，才有可能达到市、县(区)一级幼儿园的要求。我们只是选取了13个二指标，还有26个二级指标未曾涉及，如“办园经费落实，幼儿园教育经费、生均教育经费及生均公用经费逐步增长，全日制幼儿园配备专职医务人员”等等。这就意味着，对于绝大多数的农村幼儿园，评定为省一级是一个多么难以企及的“理想”。数据显示，2005年广东省省一级幼儿园有206所，其中168所集中在地级市，35所分布在县级市或县镇；分布在县镇的18所幼儿园也是镇中心幼儿园。乡村地区没有一所省级幼儿园，这反映出城乡等级幼儿园分布的不公平。

从表4我们一方面可以了解到城乡幼儿园在办园条件上的巨大差异，另一方面也可以感受到幼儿园等级评估指标以城市为中心的取向。城市幼儿园在基础设施、设备等硬件条件方面所具有的“雄厚实力”，是农村幼儿园不可比拟的。而幼儿园等级评估中的绝大多数指标都是从城市幼儿园的角度出发的，如生均占地、建筑、户外活动面积，生均藏书量，教职工与幼儿比例，教师学历达标率等等，这些指标是绝大部分农村幼儿园难以达到的。虽然说对于所有幼儿园都可以申报等级评估，但如此评估指标势必将所有的农村幼儿园、大多数的县镇幼儿园挡在门外，因此对于农村幼儿园、农村幼儿来说都是不公平的。

首先，等级幼儿园的高额费用是农村幼儿接触优质学前教育的第一道“门槛”。按照广东省等级评估规定，上等级的幼儿园可以实行优质优价，不同等级幼儿园收费标准可适当拉开距离，结果使上了等级与非等级幼儿园之间的收费每生相差50～150元／月之间。如2006年肇庆市规定，幼儿园保教费按成本和等级收费，省一级、市一级、县(区)一级幼儿园每生每月分别不超过250元、200元、180元；其他幼儿园按每生每月不超过150元收取。同样，借读费也分了等级，省一级和市一级以下分别是120元和100元。东莞市也有类似的收费标准规定。此外，幼儿园还可以收取其他一些代收代管费，如伙食费、空调费、交通费、教材费等，这样一来，上了等级与非等级幼儿园之间的收费差距接近每生200元／月。至于民办和社会力量办园是自主定价，这使上了等级与非等级民办幼儿园之间的差别更大。珠海市某省一级民办幼儿园一学期每个幼儿收费大概在10000元左右，还不包括其他诸如兴趣班、特长班的费用。这样高额的收费是非等级幼儿园望尘莫及的，也是农村地区的幼儿家长无力承担的。

其次，等级幼儿园区域招生是农村幼儿享受高品质学前教育的第二道障碍。等级幼儿园，尤其是公立园招生一般是根据区域划分进行，属于其招生区域范围的幼儿优先人园。从幼儿园的地域分布看，等级幼儿园一般分布在城市地区或者是县镇，农村地区幼儿很难就近进入等级幼儿园。此外，等级幼儿园还通过高额收费将农村地区幼儿挡在优质学前教育之外。

再次，很多等级幼儿园，尤其是公立园主要招收本系统的工作人员子女，只有多余名额时，才会向社会招生，而这对于农村幼儿更是一道不可逾越的门槛。第一，进人这样的幼儿园要缴纳数额较大的借读费，如珠海两家省一级公立园对于非市级直属机关干部、职工子女每生每学期收取借读费500-800元不等；第二，示范园、重点园可凭借其特殊身份获得无法计量的隐性利益。这不仅仅是指获得来自各种渠道的计划外资金，还包括种种特权乃至对“违规操作”的赦免。比如，由于城市公立园学位紧张，“捐资助学费与学位挂钩”已经成了大多数公立幼儿园与幼儿家长之间心照不宣的“潜规则”。

此外，等级较高的幼儿园不仅可以凭借优质优价来提高收费，而且对于获得高等级的幼儿园，主办单位会给予一定的额外奖励。如珠海市设立学前教育专项奖励经费，鼓励各类幼儿园创办等级幼儿园，对被评为市一级幼儿园奖励10万元，被评为省一级幼儿园奖励50万元。这也在一定程度上加剧了等级幼儿园与非等级幼儿园之间的差距。

三、学前教育规划的城乡双轨对广东省学前教育发展的消极影响

“让更多的孩子上幼儿园”“让农村的孩子也接受一些学前教育”一直是我国制订学前教育政策的根本出发点。为了尽可能地推广、普及学前教育，我国一直坚持公办、民办相结合的“两条腿”走路的发展方针，从城市走向农村，由发达地区逐级向落后地区推进学前教育，并且通过一系列的方针政

策、规划来强调城乡学前教育发展的这种不同步性。1951年的《政务院关于改革学制的决定》就指出“幼儿园应在有条件的城市中首先设立，然后逐步推广”。1993年《中国教育改革与发展纲要》提出“大中城市和经济发达地区基本满足幼儿接受教育的要求，广大农村地区基本普及学前一年教育”的目标和任务。

1995年广东省《关于加快我省幼儿教育事业改革和发展的意见》也提到“到本世纪末，我省大中城市和珠江三角洲经济发达地区，取消学前班，发展幼儿园，基本满足三周岁至学龄前幼儿人园的要求；东、西两翼地区，普及学前一年教育，办好乡镇中心幼儿园，积极发展管理区幼儿园，逐步满足三周岁至学龄前幼儿入园的要求；北部地区及贫困山区，基本普及学前一年教育，逐步发展多种形式的幼儿园。”东、西翼及北部地区是广东省农村地区比较集中的区域，上述发展规划足以表明，广东省对于城乡学前教育定位的双轨制特征：大中城市推进三年学前教育，农村地区普及一年学前教育。

此外，我们还可从广东省各地市的教育发展规划中窥见城乡学前教育发展的双轨倾向。在教育事业“十一五”规划中，广东省21个地级市几乎全都规定城市入园率达到75～80％，农村人园率达到65—70％；在发展优质学前教育上，17个地级市规划建立镇级规范幼儿园，县级公办示范幼儿园，只有8个地级市提及发展村级幼儿园。如江门市规划市和镇90％以上公办幼儿园要办成示范幼儿园，但对农村尤其是乡村地区的优质学前教育规划只字未提。一般都将城市地区定位为学前三年教育，农村定位为一年学前教育，即使有的地区规定大力发展学前三年教育，也是要求城市三年学前教育率达到95％，农村达到70％即可(如汕头市、珠海市)。

固然，教育发展规划受城乡经济文化综合发展状况及其学前教育发展基础和现状的制约，但从另一方面也说明了政府对城乡学前教育发展的双轨取向，不同的入园率要求，优质的学前教育资源硬件、软件等首先满足城镇需要，这些都导致了城乡学前教育的巨大差异。如学前教育发展比较好的中山市在2000年就实现了城市(含县城)基本满足学前三年幼儿入园的需要，但其农村仅仅是基本普及学前一年教育，2006年一些农村地区学前三年幼儿入园率仅为30％左右。

通过对影响广东省城乡学前教育发展的制度因素的分析，我们发现：由于城乡财政差距显著，“分级管理、以县乡为主”的管理制度导致了城乡学前教育在学前教育机构设置、资源分布上的不公平；学前教育投入制度失衡、幼儿园等级制度的城市取向，以及学前教育城乡规划的双轨制，致使学前教育在投入以及资源的分布上向城市倾斜，加剧了城乡学前教育发展的差异。这就意味着今后各级政府必须遵循城乡学前教育共同发展的思路，对农村学前教育适度倾斜，改革等级评估制度，才有可能消除学前教育发展的城乡差距，促进城乡学前教育的均衡发展。

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