“非典”事件与公民知情权

近一段时间以来，我国出现的“非典”事件表明，知情权的缺失会给信息社会里的全体公民带来重大的消极影响：由于不知与自身利益密切相关的重要情况，因而无法理性地安排自己的生活，不能很好地保护自己的权利和利益，甚至会遭受重大的人身和财产损失，而这种损失在政府及有关组织真实地公开相关信息的情况下本来是可以减少或避免的。大量历史事实证明，对于特别重大的突发事件、自然灾害类事件、重大事故、重大疫情，以及恐怖活动等不同类型的重大突发事件，应迅速采取与之相适应的信息发布和报告方式。

在当今这个透明的社会里，知情权的地位突显得更为重要。政府作为权威信息的掌握者，在重大突发事件发生之初，如果不能及时准确地发布真实的信息，或者发生迟报、漏报、瞒报的现象，只能失去人民对政府的信任。由此观之，当前非典疫情的信息报告关系到人民群众的知情权，是一个严肃的政治和法律问题。

知情权，或称“了解权”、“知悉权”、“知的权利”，有着丰富的涵义，广义的知情权，是指公民、法人或其他组织依法享有的，要求义务人公开一定的信息的权利和在法律允许的范围内获取各类信息的自由。狭义上的知情权，即知政权，是指公民、法人或其他组织对国家机关掌握的信息享有的了解的权利。

在现代社会，知情权是公民从事政治、经济、文化和个人生活的一个必要条件，是公民享有权利和履行义务的前提。当今世界许多民主国家将知情权作为公民的一项基本权利用宪法或基本法加以确认。尤其是随着人类进入以因特网为特征的信息社会，信息已经成为人们的基本生存方式。只有保持系统之间的信息自由流动，让公民充分行使其知情权，才能不断增强公民的心理承受能力，抵御各种风浪的冲击和考验。

我国宪法虽然没有明确规定公民享有知情权，但知情权的理念与精神在宪法中是有所体现的。如现行宪法明确规定：国家的一切权力属于人民。这意味着人民是国家的主人，政府由人民产生，受人民的监督和控制。一切国家机关及其工作人员只是受人民的委托行使国家权力，有义务随时向人民报告自己的活动情况。由于人民只有在了解政府所作所为的情况下才能真正谈得上行使当家作主的权力，才能真正成为国家的主人，因此，从这个角度看，政府对人民的任何隐瞒都是对人民主权这一宪政原则的侵犯，都是对公民知情权的侵犯。

在所有国家，政府是最大的信息所有者和控制者。在我国，据报载：“长期以来，政府部门掌握着社会信息资源当中的80%有价值的信息和3000个数据库。但由于部门利益太重，加上缺乏有效手段，这些流动不起来的信息难以通过共享增值。”

早在党的十三大报告中，我们党就提出实行政务公开制度，提高政府机关活动的开放程度，重大情况让人民知道，重大问题经人民讨论。近年来，一些政府部门有意识地提高信息公开的程度，实践中推出了“两公开一监督”活动；在90年代初，开始全面推行村务公开。党的十五大报告提出：“坚持公开、公正、公平的原则，直接涉及群众切身利益的部门要实行公开办事的制度。”随后全国各部门、各地区都竞相开展“政务公开”活动。目前，涉及人民切身利益的重大政府行为逐步实行听证后决策，1999年开始的政府上网工程等措施，更是保障公民知情权的最具有影响力和透明性的举措。总的来说，这些措施在一定程度上改善了政府的形象。但是，上述政府信息公开措施往往被视为一种政府的办事制度，被看作政府的一项职权。而且这些地区或部门的行政实践，没有成为普遍制度，更缺乏宪法和法律规范。这就无法保障公民知情权的充分实现。

当前我国公民知情权的缺失主要表现在：第一，知情权至今仍然不被作为一项基本权利看待，导致法律实践中对知情权的保障尤其是在其范围、方式与限度的确认上缺少依据，造成公民权利的流失。第二，在法律部门中难觅知情权的规范，特别是在宪法层面对它的规定几乎是空白。即使有部门法的规定，在实践中也经常贯彻执行不力。如我国《传染病防治法》就明确规定：“各级政府有关主管人员和从事传染病的医疗保健、卫生防疫、监督管理的人员，不得隐瞒、谎报或者授意他人隐瞒、谎报疫情。”该法还规定：国务院卫生行政部门应当及时地如实通报和公布疫情，并可以授权省、自治区、直辖市政府卫生行政部门及时地如实通报和公布本行政区域的疫情。在私法领域，尽管有极少量的法规如《消费者权益保护法》中有知情权的规定，但总的来说，知情权在我国还没有得到普及。第三，由于缺乏法律上的依据，必然带来司法保障上的空白。

“临渊羡鱼，不如退而结网”。吸取这次“非典”事件的教训，全面推行政府信息公开制度，促进政府机关及其工作人员改进工作作风、工作方法，实现公民知情权。具体而言，我国应着手开展以下工作：

第一，提高全民的知情权意识，尤其是强化政府对公民知情权的尊重意识。目前我国公民和政府机关工作人员双方知情权意识的匮乏是实现公民知情权的主要障碍。所以增强人们的权利意识是实现公民知情权的前提条件。美国曾在20世纪50、60年代兴起了广泛的“知情权运动”，这个运动对知情权的普及与发展起到了非同小可的作用。经过这次非典事件，人们的知情权意识将会更加强烈。中共中央政治局在4月17日召开的防治非典型肺炎会议上指出:做好非典型肺炎的防治工作关系到广大人民群众的身体健康和生命安全，关系到我国改革发展稳定的大局。值得注意的是，中央政治局的这次会议还强调：“要准确掌握疫情，如实报告并定期对社会公布，不得缓报、瞒报。”可见我们已经意识到知情权的重要性，并将知情权与生命权置于同样重要的位置。

第二，在宪法中规定公民的知情权。以宪法形式确定公民知情权的意义在于：（1）我国宪法第2条规定：“人民有权通过各种途径和形式，管理国家事务，管理经济和文化事业，管理社会事务。”而人民只有在充分了解政府活动的情况下，才能有效参与国家和社会事务的管理。因此，确定公民宪法上的知情权，是公民真正得以参政议政的前提条件。（2）满足公民日益增长的信息需要。现代社会被形容为“信息爆炸”的时代，信息在人们的日常生活和经济活动中的作用越来越大，来自政府的决策更是深刻影响公民行为的选择，客观上需要政府向公民提供真实信息，满足公民日益增长的信息需要。

第三，制定统一的《政府信息公开法》。尽快以法律规范形式确定公民享有知情权，符合当今民主宪政的基本要求。政府信息公开法制化，需要解决的根本问题就是要明确信息公开是政府的法定义务，公开是原则，不公开是例外，对于违反公开义务的，则要承担相应的法律后果。只有这样，公民的知情权才能真正得以落实。我国在《政府信息公开法》中要明确信息公开的目的、范围、内容、方式、对象以及公民在信息公开中的权利和义务；明确政府工作人员拒绝行政公开或应公开而没有公开的法律责任；明确赋予公民对国家机关信息公开的请求权，以及为落实这一请求权而必需的诉权——即对不履行法定公开义务者提起行政诉讼的权利。《政府信息公开法》的制定，将使我国公民的知情权制度化、具体化。

（作者系中共中央党校政法教研部教授）

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