论主权投资的国家安全审查及我国的制度完善

内容摘要：最近十年，主权投资已发展为国际投资的重要类型。由于主权投资的敏感身份，投资接受国担忧其成为“特洛伊木马”。因此，许多国家在其外资国家安全审查中对主权投资进行特别甄别。国际货币基金组织等国际组织制定了一些行为准则，如《圣地亚哥原则》，来规范主权投资，以消除其对国家安全的影响及非商业目的隐患。我国作为外资输入大国，外资国家安全审查法制中却缺少主权投资特别规则。基于我国主权投资较多的现状，对于外国主权投资特别审查必然引起对等待遇。可行的方案是在法律中明确对等原则，对我国主权投资实行特别审查的国家，对其主权投资实行对等的特别审查。

关键词：主权投资 国家安全 国家安全审查 主权财富基金

一、主权投资中国家安全的牵连

（一）主权投资的兴起

“主权投资”，有时称为“政府投资”，也可称为“国家控制的投资”。一般来说，主权投资者包含两种形式：“主权财富基金”（sovereign wealth fund，缩写为SWF）和“国有投资企业”（state-owned enterprise，缩写为SOE），两者也可共称为“国家控制实体”（state-controlled entity，缩写为SCE）。〔1 〕主权投资并不是一种新的投资类型。最早的主权财富基金于1953年创立于科威特，〔2 〕不过主权投资的蓬勃发展发生在最近十年。根据联合国贸易与发展会议2008年的《世界投资报告》，过去20年主权财富基金投资了390亿美元，其中310亿美元发生在近三年。〔3 〕特别是2007年美国次贷危机以来，主权投资的表现吸引了学界、政界、媒体以及公众的特别关注。〔4 〕主权投资在拯救美国、欧洲的银行的行动中作出了重要贡献，〔5 〕如新加坡政府投资公司在瑞银集团中投资了90多亿美元。〔6 〕在2012年，全球公认的73家主权财富基金，60%是最近十年成立的;国有跨国企业（State-owned TNCs，缩写为SO-TNCs）的投资占到全球直接投资的十分之一。〔7 〕随着主权投资的兴起，主权投资的数量和规模不断增加。许多主权财富基金的规模超过许多国际金融组织。早在2007年，Abu Dhabi基金的规模达到了6250亿美元，而当时国际货币基金组织的资产市值仅为769亿美元，世界银行仅为400亿美元。〔8 〕综合来看，当前主权投资已经成为国际投资的重要类型。

（二）投资接受国对外国主权投资的担忧

主权投资在很大成程度上能够为东道国提供发展资本，这些资本的引进在很多情况下成本较低。例如主权财富基金，其投资大多具有长期性、低杠杆率、低资本回购、有益于金融市场的稳定等特点。如在美国次贷危机和欧洲主权债务危机中，主权财富基金就成为拯救欧美金融机构和稳定其金融秩序的重要援手。但是主权投资因其政府投资者的敏感性，必然会招致投资接受国的疑虑。自2007年以来，美国国会就主权投资对美国的影响及应对举行了多次听证会，〔9 〕这些听证会对主权投资的认识集中反映了当前国际社会对主权投资的担忧。这些担忧主要表现在两个方面：对主权投资目的、实质效果的担忧和对主权投资运营程序的担忧。〔10 〕

1.对目的和实质效果的担忧

对主权投资目的和实质效果的担忧，有的学者将其概括为宏观的风险和微观的风险，宏观的风险是主权投资可能干扰整个东道国的经济，微观风险是指单个主权投资可能用作政治目的。〔11 〕实际上无论是微观还是宏观方面，都可能影响到投资接受国的政治和经济。因此，可以从这两方面来分析这些担忧。

在经济方面，主权投资在很多情况下不像私人投资一样追求利润最大化，有可能追求市场的垄断以保护母国产业的竞争地位或其他不正当竞争。这些主权投资的其他经济目的和行为可能会带来资本配置的非市场化、不正当竞争直至市场的扭曲，从而可能导致资本市场乃至经济的混乱。另外有些学者对主权投资的效率表示担忧，认为在国内经济中国有企业低效率和非竞争性的历史表现可能会被带到国际上。〔12 〕有的学者甚至认为这是国家资本主义的归来，阻碍了全球资本主义发展。〔13 〕

在政治方面，主权投资因其投资主体的主权属性，易受到政治影响，很可能背离利润最大化的商业目的，追求母国的政治目的，例如寻求战略资源等战略目标，这可能会危及东道国的国家安全。例如挪威的主权财富基金承认国内的政治因素对投资的决定有直接影响，在2009年挪威的政治选举中，各政党对主权财富基金资源的分配发起了运动。〔14 〕第一次世界大战期间，引起美国对外资早期立法管制的事件就涉及外资的政治行为。1915年，德国的一名外交官将文件箱遗失在纽约的一部升降电梯内，其中的文件资料显示德国的部分企业在美国投资目的是提高德国的作战能力或者有间谍目的。〔15 〕该事件是1917年美国通过《与敌贸易法》的重要原因，该法规定在战时或国家紧急状态下总统可对外资进行控制、甚至国有化，至此开启了美国的外资安全监管制度。20世纪七八十年代，石油国家对美国包含主权投资的石油美元投资，是美国外资并购国家安全审查立法的重要原因，导致了《埃克森—佛罗里奥修正案》（1988年，Exon-Florio Amendment）的出台。再如，加拿大情报部门在其2012年向国会报告，外国国有企业或私人投资者如果获得母国支持而控制加拿大的战略资源，将危害加拿大的安全利益。〔16 〕加拿大学者将对外国国有投资非商业目的的担忧归纳为六个方面：（1）资源被外国国有企业转移到外国国内;（2）加拿大文化资产被外国国有企业控制和影响;（3）外国国有企业金融资源被外国用作政策工具;（4）军民两用技术被外国国有企业用作军事目的;（5）关键军事资源被外国国有企业控制以资助母国;（6）关键军事技术有可能被外国政府通过国有企业获得。法国、德国、美国等政府的领导者或官员都曾表示保护本国资本免受外国主权财富基金的入侵。〔17 〕不仅是东道国，东道国的国民也对主权投资的政治目的忧心忡忡。例如据美国公共战略机构调查，55%的受访者认为主权财富基金投资会损害美国国家安全。〔18 〕

推荐访问:主权 国家安全 审查 完善 制度