刍议我国航空旅客黑名单制度构建

摘 要 本文探寻我国航空旅客黑名单制度所面临的困境，比对分析美国等发达国家航空旅客黑名单制度的相关经验，解析我国航空旅客黑名单制度现状并且参考我国当前的法律基础，借鉴国外先进经验，提出完善未来我国航空旅客黑名单制度构想，以期改变我国航空旅客黑名单制度饱受批评的现状，并尽量被公众所接受和认真遵守。

关键词 航空运输 黑名单 法律规制

基金项目：该文由中国民航大学大学生创新创业项目专项资助，项目名称为“我国航空旅客黑名单制度设置合法性研究”，项目编号为IECAUC2015107。

作者简介：万杨、周凌霄、谢莹莹、陈斯阳，中国民航大学法学院本科生。

中图分类号：D920.4 文献标识码：A 文章编号：1009-0592（2016）05-055-03

航空旅客黑名单是由国家有关行政管理机关或航空运输企业制定的为了防止危害民航运输安全与秩序的情况发生，拒绝为曾经或可能会对民航安全造成危害的旅客提供航空运输服务的制度。

2008年9月，范后军以被厦门航空有限公司列入旅客黑名单，侵犯其人格权为由提起诉讼，2009年11月，一审判决驳回其诉讼请求，认定厦航并未侵犯其人格尊严权和名誉权，但与此同时法院向厦航和中国民用航空局发出了司法建议书，建议规范旅客黑名单。 该案作为大陆首例航空旅客黑名单案，将旅客“黑名单”问题呈现到公众面前，且引发业内外的关注和讨论！

此后我国在该领域做出了一系列努力，例如近日，中国航空运输协会制定出台了《民航旅客不文明行为记录管理办法》（试行），开始实施民航旅客不文明行为记录管理工作。中航协定期将从民航局获取不文明行为旅客信息，如有堵塞、强占、冲击值机柜台、安检通道及登机口的，擅自打开应急舱等扰乱民航秩序、造成严重不良社会影响或根据相关法规应当予以处罚的行为的旅客，记录信息保存期限为一年至两年。但这只是对不文明旅客的震慑，并未规定禁止相关乘客登机的情况。

由于我国尚未有明确法律规定，现存黑名单制度引发了诸多纠纷，也暴露出我国黑名单制度的相关规制存在缺陷。

一、国内航空旅客黑名单的现状及缺陷分析

（一）现状分析

我国的航空旅客黑名单事件其实早在2007 年就已出现，当年7 月，春秋航空上海-大连航班由于机场天气原因延误，当飞机到达上海机场后，十多名乘客的赔偿要求被春秋航空拒绝，部分乘客霸机十小时，严重扰乱航空运行计划，春秋航空受到经济损失十万余元。后来，春秋航空将带头占机的旅客列入“暂无能力服务旅客”名单，拒绝其再次搭乘本航空公司的航班。

2008 年航空旅客黑名单第一案范后军案更是把这个问题呈现在了大众视野，由此引发了关于“旅客黑名单”的热议。2012年4月，刘女士乘坐春秋航空的航班，航空公司为了安抚航班延误八小时后要求索赔的乘客，给予每人200元补偿。但当刘女士6月再次订购春秋航空的机票时，发现自己竟然被列入“暂无能力服务旅客名单”，无法购买春秋航空的机票。 此次事件也反映出航空公司在黑名单制度上的任意性。

此外，近几年霸机、擅自开舱门等违规行为也呈加剧态势，2015年5月，民航局出台的《加强民航法治建设若干意见》中建议健依法规范航空运输安全“旅客黑名单”制度，列入“旅客黑名单”的事项原由、条件认证和办理程序要加以明确。2016年2月1日，国航、东航、南航、海航、春秋航空代表签署《关于共同营造文明乘机大环境的联合声明》，宣布将掌握的扰乱航空运输秩序受到行政处罚、刑事处罚的事件信息通报给民航、旅游等相关行业主管部门和行业协会，对进入相关旅客采取一定限制服务措施。

這些政策意见充分反映政府、企业正致力于推动航空旅客黑名单制度的建设。但其建立的合法性，设定主体，执法主体，权利义务分配及救济措施等具体问题仍未得到解决。

（二）缺陷分析

国际航空安全事件频发，加上近年来的航空旅客黑名单事件，使得“黑名单”知名度上升，国内更多的乘客知道了这么一个隐形制度的存在，但我国作为大陆法系国家，法官严格遵循法律、法官享用较少的自由裁量权。 而我国法律规范体系未对航空旅客黑名单制度有直接的规定，制度的设置主体、设置程序以及制度的实施者等方面都不明确。虽然各方在努力构建相关制度，但就我国的航空旅客黑名单而言，仍存在以下问题：

1.黑名单制度的实施程序不规范：

当前，我国的航空公司随意设置自己的黑名单，违反了强制缔约义务，限制旅客机票的购买，严重侵害了旅客的权益。当发生航空公司认定的应列入黑名单的情况时，航空公司在未对旅客进行提醒，并且告知旅客相关的权利义务，签发告知警示通知书等程序便将旅客列入航空公司的黑名单。此不规范的实施措施不利于黑名单制度在我国的推行与完善，甚至不利于我国航空服务业的发展。

2.未明确航空旅客黑名单制度制定和监督的主体：

当前我国在设立航空旅客黑名单方面没有统一法律或制度规制，因此出现了一些航空公司独立设置本公司旅客黑名单的现象，而在美国以及其他发达国家有关黑名单设立的例子中，我们不难得出，一旦航空公司随意设置黑名单，将影响航空公司自身的形象，更有甚者，会影响整个航空服务业的经营秩序。

3.未对黑名单规则的内容予以确定性：

由于黑名单制度在我国没有统一的规范予以调整，因此航空公司可制定本公司自己的黑名单制度。因航空公司与旅客之间利益的不平衡性以及航空公司间的利益冲突，使得航空公司在对黑名单规的内容制定时容易偏向于考虑自身利益而不顾旅客的利益。而黑名单规则内容的不确定性将导致整个黑名单制度的不稳定性，不利于航空旅客黑名单制度的运行，不能发挥出黑名单对规范航空安全秩序的功能。

4.旅客救济途径不完善：

现阶段，一旦航空公司因为自身私利问题而将旅客列入黑名单，旅客的救济途径非常有限。对于旅客而言，如果在其权利受到侵害时未能找到正当的途径予以解决，其对于整个航空公司的服务经产生质疑，对航空服务业而言无疑是不利的。

二、国际航空旅客黑名单制度的规制

（一）国际航空旅客黑名单制度相关规定

航空旅客黑名单制度在欧美一些国家早已出现并日渐完善，《国际民用航空公约》规定：“必须授予经营人拒绝运输被认为对航空器存在潜在威胁的人。”即对航空公司拒载与将旅客列入黑名单提供了法律依据。

1.美国：

美国《航空运输法》规定：“根据局长制定的规章，航空承运人、州内航空承运人或外国航空承运人可以拒绝运输其认定或怀疑对安全构成不利影响的乘客和财物。”美国联合航空公司有10项拒载的规定，如违反安全保卫的指令，旅行过程中可能有行为不当等。“9·11”后，联邦调查局列出了一份包含16人的名单，禁止其登机。而如果有10位参议员联名提出不守规矩的乘客，其就将被禁飞1年。该名单后来分成两部分，“禁飞名单”和“特别旅客”，相关人员分别不得搭乘飞机和在机场将受到特别检查。名单由国会通过，现由运输安全管理局主管。

2.加拿大：

加拿大设立“禁飞名单”的主管部门是加拿大联邦交通署。首先由联邦情报局和皇家骑警提出拟“禁飞人员”名单，之后联邦政府经过审查并确认后提供给航空公司。航空公司发现“禁飞名单”人员，将会禁止登机。名单秘密制定，相关人员享有充分的救济权利，可以要求政府重新评估，向皇家骑警或人权专署投诉，直至向法院提出进行司法审核。

3.英国：

英国的航空禁运条款之多堪称世界之最，英国航空公司《适用乘客和行李的一般承运条件》第七条共规定了37项该公司可以拒载乘客的事由。该规定根据笔者的梳理可以分为旅客本人或其行李可能危害航班安全、旅客自身状况不适于乘坐飞机、旅客不服从承运人规定的乘机秩序、乘客的机票或者履行证件不符合规定等四大类。如果旅客出现规定情形，将一律被拒载。

4.德国：

德国汉莎航空公司在其公司运输总条件中规定，其可以拒绝或者拒绝继续令在上次航班时的行为违反行为规则的旅客搭乘其公司航班。旅客会在订票接到书面通知，自通知日期之日起，公司将不再为旅客提供旅行服务。这些情况包括承运该乘客违反了法律、危及旅客的安全、在前段航程有不良行为，航空公司有理由相信不良行为可能再次发生等等。 此外从条款全文中我们可以归纳出汉莎航空黑名单制度的几个特点：（1）一旦旅客被汉莎航空记入黑名单，将会收到书面通知；（2）被记入黑名单的旅客，将会在其下次预订机票前被告知，如果旅客已经预订机票，将得到原价退票；（3）一旦旅客被记入黑名单，就将终身在册。但是这并不是说汉莎航空只有权利，不履行义务，假设以上三點汉莎航空有一点未能做到，黑名单制度将无效。因此我们可知，如果旅客等到了机场才知道自己被航空公司记入了黑名单，黑名单制度应该随即失去法律依据。

5.俄罗斯：

2014年6月，俄罗斯国家杜马（下议院）修改了航空法典，将允许航空公司建立乘客“黑名单”。这项修改允许航空公司可拒绝售票给前五年内有违反乘机规范、危害航行安全记录的乘客。同时，航空公司还有权公开行为不检乘客的名单。

（二）国外航空旅客黑名单制度优势分析

从上述国外的规定可以看出，国外航空旅客“黑名单”制度有很多优点值得我国借鉴：

1.有效保障航空飞行安全：

国外设置“黑名单”制度的初衷是为了保障飞行安全，而不会因旅客的抱怨或索赔就将其列入黑名单，只有当不循规乘客的行为出现扰乱航空飞行秩序或对飞行安全造成安全隐患的情形，旅客“黑名单”才会将这些不守规矩的旅客列入其中并拒绝他们登机。因为这些扰乱、威胁行为与飞行安全本身具有危险因素，不仅破坏了飞机的安全稳定性而且还可能使机上的旅客处于危险当中，侵犯到大多数旅客的生命、财产安全。另外对于具有“恐怖活动”倾向的乘客则不言而喻，这类人的行为对航空安全是具有潜在重大威胁，更应该且必须列入黑名单的范围内。因此，国外的“黑名单”制度能够有效的保障航空飞行安全。

2.旅客黑名单的拟定主体明确、实行过程严格：

绝大部分国家制定旅客黑名单的机构常为旅客和航空公司之外的第三方——国家政府部门，以保障黑名单的公正性。即便是对于那些不守规矩的乘客，航空公司也只能拟定名单，而没有最终确定名单的权力。同时，国外严格实行“黑名单”制度的程序，通常的实行程序是，当出现具有扰乱飞行秩序或足以威胁飞行安全的事实的情形时，采集信息，即记录该行为的时间地点影响飞行安全程度等信息。经过一系列的讨论审查，得出是否符合黑名单制度标准并告知当事人及救济措施等，其中黑名单应采取一定的保密措施，避免被公开。最后经过一定时间的观察，将该旅客从“黑名单”上解除。

3.有明确的具体标准及不同的处罚措施：

首先，国外的黑名单都是先存在标准，然后根据滋扰行为，将旅客对号入座。 此外，根据行为对航空安全危害的程度不同，被列入黑名单的旅客所受惩罚也有所不同，典型的表现是对于较为轻微的旅客滋扰行为的短期处罚和对于涉及恐怖主义、对飞行安全有重大威胁的旅客的“终身禁飞”。国外黑名单的设置条件清晰，旅客清楚地了解什么是允许和禁止的，而这也正是法律预测性、指引性、评价性的体现。

4.具有惩戒有滋扰行为的不循规旅客、安抚相关利益受害者的作用：

旅客黑名单惩罚不轨旅客的目的是同一切危害航空安全的行为作斗争，督促其悔过自新，以维护客舱秩序、保障飞行安全。其次，公众可通过惩戒措施了解滋扰行为的后果，使得有滋扰意图的人可能因此而产生畏惧而不敢实施滋扰行为从而自觉遵守相关法律规范。 同时，黑名单还有安抚相关利益受害者的作用。由于不轨乘客的行为对航空安全造成了不同程度的影响，机上其他乘客会因此感到不安，将该旅客纳入黑名单，不但可以使受害者得到安抚，还可以减轻其他旅客的惶恐，从而保障民航秩序。

三、我国航空旅客黑名单制度完善构想

目前调整我国航空运输承运人与旅客间法律关系的法律主要是《中华人民共和国民用航空法》、《中华人民共和国合法》、《消费者权益保护法》及我国参加的有关国际公约和条约等，但未建立完善的黑名单制度或制定统一的指导标准。借鉴国外相关法律制度，尽快建立起较为完备的黑名单制度，对保障航空安全、提高我国司法和立法水平、适应瞬息万变的现实社会大有裨益。

（一）明确黑名单的制定主体及确立标准

我国法律尚未对航空公司是否有权对认为有危险的乘客拒绝登机作出明确规定。我们认为，黑名单的制定主体应为公权力机关，制成后业内共享，航空公司作为与旅客地位平等的民事主体，不应享有黑名单的决定权，但可以上报审核并提供充分证据。而为了避免进入黑名单的随意性，应当制定明确详细的确立标准并对外公布，何人因何行为会被列入黑名单等不能使用含义宽泛的语言，比如霸机、殴打民航工作人员、恐怖分子等，以更加准确地发挥黑名单对乘客的引导作用。旅客黑名单的设置条件应该遵循合法、遵守安全、维护社会公共利益等原则设立，不能任意扩大旅客黑名单的范围。 此外，可以依危害大小及旅客现实表现设置分类拒载时限和予以退出名单的条件。

（二）明确承运人与旅客双方权利义务

限制强制缔约义务的情形是黑名单制度的重要依据，但目前尚不系统、详细、全面，细化限制强制缔约义务的情形划分将大大促进黑名单制度设立进程。拒载方应当负有告知义务，被拒载方享有对原由、期限、依据、权利的知情权和申诉权。此外黑名单涉及旅客姓名、身份证号码、手机号码等个人信息，制定部门、航空公司只能将其保存在定票系统中，而不能对社会发布，否则便了侵犯旅客的隐私权。

（三）设立旅客权益保障救济途径

有权利必有救济，旅客对被航空公司考虑列入黑名单的情况有异议，或已被列入黑名单，但经过一段时间认为自己表现良好，应当被撤销，都应该能够通过法定的渠道获得申诉，也应当允许其在向法院提起诉讼时可以依据具体的法规提出诉讼请求。保障了旅客的知情权、抗辩权和悔过获得解除权，以完备的程序正义确保黑名单制度实体正义和最终目标的实现，黑名单制度并不是以拒载为目标，而是以拒载的规则指引、规范旅客行为从而确保航空运输安全和秩序，保障广大旅客权益。

（四）建立防止职权滥用的有效监督制度

权利的正常有效行使离不开监督的助力，相关部门和航空公司在依法运行政策的同时，应增强行业法治思维，接受来自内部、媒体、旅客的全方位监督，进而形成严格且切实可行的监督体系，防止黑名单制度被滥用导致民航秩序被破坏。

四、结语

安全是民航的生命线，是旅客生命财产安全的保障，更是社会稳定和经济发展的重要保证。由于民航领域对于安全有着尤为特殊要求，因此在空闹持续发酵和国际反恐形势异常严峻的情况下，为了保障国家安全和旅客权益，我国航空旅客黑名单制度的设立势在必行。但这个制度也不可能一蹴而就，具体由谁主导，由谁实施，如何保证信息公开与过程透明，如何保障权力监督和权利救济，避免设置随意性等问题都值得深思熟虑，以使得航空旅客黑名单制度成为一种法定、公平且有效的制度。

注释：

范后军于1993年12月到厦航福州分公司工作。2003年7月25日，范后军参加航空安全员转空中警察的考试未能通过。随后，厦航停止了范后军的空勤工作，双方产生争议。2005年3月6日，厦航向各航空公司驻福建营业部、各机票销售代理单位发出《商请不要售予范后军各航空公司的任何航班机票》的函。2006年2月6日，范后军与厦航福州分公司负责人发生肢体冲突，被当地公安部门行政处罚。2006年3月，范后军就双方劳动争议，提起劳动仲裁。同年3月20日，范后军与厦航达成调解协议，双方劳动关系自2004年9月1日终止，厦航支付范后军相关费用。同时范后军承诺“今后自愿在有子女前放弃选择乘坐厦门航空公司航班的权利”。2008年6月，范后军的女儿出生，范后军认为相关“条款”应该解除。但厦航仍多次拒绝范后军登机。范后军觉得自己是“上了 厦航的‘黑名单’”。随后，一纸诉状将厦航告到北京市朝阳区人民法院。有关该案的详情见http：//news.sina. com.cn/s/2008-11-11/125916631229.shtm2015年12月.

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“英国航空公司适用于乘客和行李的一般承运条件”.英国航空公司官方網站.http：///travel/genconcarr1/public/zh_cn/role-tradecustomer#7a.

德国汉莎航空运输总条件第七章“拒绝为特定旅客服务”条款，引用自：http：///online/portal/lh/cmn/generalinfo？nodeid=1872700&l=mi&cid=#7.

Russia to allow carriers to compile passenger ‘black lists’，http：//atwonline.com/security/russia-allow-carriers-compile-passenger-black-lists#.

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