我国《可再生能源法》与其他相关立法的协调

〔摘要〕 《可再生能源法》的实施不仅需要制定一系列的配套规则和政策，也需要其他法律的协调和配合。我国既有的能源立法、行政立法、环境资源立法、经济立法以及民事立法等，尚没有或未能充分体现出可持续发展观，对于解决可再生能源的利用问题还不能提供有效的支持，不能够在可再生能源的利用方面发挥激励作用，有些规定甚至成了可再生能源开发与利用的障碍。在这种情况下，对现行的与可再生能源开发利用相关法律进行检讨并完善相关立法，是推动可再生能源的开发、利用所必需的。

〔关键词〕 可再生能源法；能源立法；行政立法；环境资源立法；经济立法；民事立法

〔中图分类号〕DF467 〔文献标识码〕A 〔文章编号〕1000-4769（2008）06－0029－08

《中华人民共和国可再生能源法》（以下简称《可再生能源法》）的出台，是有利于把可再生能源的开发和利用纳入到法制轨道上来的，在某种意义上，可以说该法已经成为我国推动可再生能源发展的重要手段。从《可再生能源法》施行两年来的情况看，已经在促进我国可再生能源的开发利用方面取得了积极成果，但是，与要求2020年可再生能源在我国能源消费结构中占15%的比例这一目标相比，还存在着较大的差距。^[1]譬如，太阳能热水器的使用仍然遇到极大阻力；由于银行对企业严格的贷款条件要求，使得80%的资金需求依赖于银行贷款的风力发电制造商遭受严重的打击；由于人们对水电开发生态后果的担忧，水电开发如怒江开发遭到一些NGO组织的强烈反对……这些问题的存在，在很大程度上是由于我国有关可再生能源的立法方面的原因造成的：其一，存在着立法不够完备和到位的问题；其二，存在着可再生能源立法与其他立法之间相互不够协调的问题。因而，如果希望在可再生能源开发利用方面取得进一步进展，不仅需要《可再生能源法》及其配套的相关政策规章的完善，还需要进一步理顺《可再生能源法》与其他相关立法的关系，促进相关立法之间的协调与配合，使之成为相互支持的有机体系。

一、《可再生能源法》与相关能源立法的协调

我国已经颁布了直接规范能源关系的4部立法，包括《煤炭法》、《电力法》、《节约能源法》和《可再生能源法》，其中，《可再生能源法》与《电力法》和《节约能源法》有着直接性的密切关系，因为，《电力法》和《节约能源法》都包含了一定程度的可再生能源开发和利用的内容。

1.《可再生能源法》与《电力法》

一般说来，可再生能源资源大都可以转化为二次能源即电能，而可再生能源发电达到一定规模和一定电量时，就需要进入公共电网进行输送。因此《可再生能源法》在第四章和第五章确立了并网发电审批和全额收购制度、可再生能源上网电价与费用分摊制度，这是它与《电力法》相衔接的地方。《电力法》是调整在电力建设、生产、供应、使用和管理过程中发生的社会经济关系的法律规范。现行《电力法》制定于1995年，《电力法》实行10多年来，存在问题是多方面的，其中，在可再生能源发电方面，它至少存在着两个方面的问题：

第一，《电力法》对利用可再生能源发电只进行了极为原则性的规定，而且，它将可再生能源发电只作为解决农村电力供应的手段来对待。然而，我国目前已将可再生能源作为重要替代能源，而且提出了在2020年使可再生能源在我国能源消费结构中占15%的比例这一目标，显然，《电力法》与这一现实以及目标要求严重不符。如《电力法》第5条规定，“国家鼓励和支持利用可再生能源和清洁能源发电”，在第六章“农村电力建设和农业用电”一章的第48条中，也规定“国家提倡农村开发水能资源，建设中、小型水电站，促进农村电气化。国家鼓励和支持农村利用太阳能、风能、地热能、生物质能和其他能源进行农村电源建设，增加农村电力供应。”

第二，《电力法》关于并网发电的规定与《可再生能源法》的规定存在着冲突。《电力法》第22条规定“国家提倡电力生产企业与电网、电网与电网并网运行。具有独立法人资格的电力生产企业的并网运行要求，电网经营企业应当接受。并网运行必须符合国家标准或者电力行业标准”。此规定与《可再生能源法》的规定有三点不同：其一，《电力法》对可再生能源发电上网的态度只是提倡，而《可再生能源法》第13条则明确规定“国家鼓励和支持可再生能源并网发电”。显然，《可再生能源法》就不仅仅是提倡，而是要求国家出台相应政策和措施加以支持。其二，《电力法》规定只有具有“独立法人资格”的电力生产企业才可以提出上网要求，而《可再生能源法》第l4条规定了可再生能源发电强制上网和全额收购制度，只要求建设可再生能源并网发电项目应当取得行政许可，对是否具有独立法人资格则不加要求。其三，《可再生能源法》要求电网企业为可再生能源发电提供上网服务，而《电力法》对此没有涉及。其四，《电力法》第36条规定：“制定电价，应当合理补偿成本，合理确定收益，依法计入税金，坚持公平负担，促进电力建设。”这里的成本不包含环境损失，没有体现真实的成本，不合理地扩大了非可再生能源电价对于可再生能源电价的优势。上述规定暴露出《电力法》存在着过时以及规则不明确的问题。因此，正在修改的《电力法》应充分体现开发和利用可再生能源的要求，应对利用可再生能源发电以及相关问题作出更加详细、明确的规定，以增强可再生能源发电的竞争优势，促进可再生能源的使用。

2.《可再生能源法》与《节约能源法》

《节约能源法》是调整人们在能源开发利用过程中因节约能源、提高能效而发生的社会关系的能源单行法。与其他能源单行法调整某种具体能源开发利用的法律关系不同，《节约能源法》被认为是“第二能源法”。从国外的情况来看，在没有能源基本法的国家，《节约能源法》一般都是被当作能源基本法来看待的。《节约能源法》与《可再生能源法》共同之处在于，它们都有利于遏制对传统化石能源的过度使用以及由此造成的污染，力求在保障能源安全和保护环境方面发挥作用。不同之处在于《可再生能源法》是“开源”的手段，而《节约能源法》是“节流”的手段。

我国的《节约能源法》于2007年10月进行了修订。《节约能源法》第2条规定“本法所称能源，是指煤炭、石油、天然气、生物质能和电力、热力以及其他直接或者通过加工、转换而取得有用能的各种资源”。《节约能源法》的这个规定意指既要节约煤炭、石油、天然气、生物质能等一次能源，也要节约电力、热力等二次能源。在应当节约的一次能源中，只有生物质能是可再生能源。这是因为太阳能资源和风力资源、海洋能资源都是真正的“取之不尽、用之不竭”的可再生资源，对这些资源不仅不需要节约，反而要鼓励使用。从对这一法律文本的解读中，可以看到，对于电力、热力无论取自于不可再生的还是可再生的资源，都属于节约能源法规范的对象。《节约能源法》又在第7条规定：“国家鼓励、支持开发和利用新能源、可再生能源”。这样一来，就可能会产生歧义。因为从字面上看来，似乎节约能源不包括对新能源和可再生能源的节约。在同一部立法中，一方面规定要节约能源；另一方面又鼓励、支持开发利用，至少在文字表述上是存在着矛盾的。造成这一问题的原因在于：

首先，立法与习惯上对可再生能源资源与可再生能源的混同使用。我国《可再生能源法》第2条对可再生能源的立法定义是：“本法所称可再生能源，是指风能、太阳能、水能、生物质能、地热能、海洋能等非化石能源。”这个定义实际上没有揭示可再生能源的内涵，只是规定了可再生能源的表现形式和外延。国家鼓励开发利用可再生能源就主要是鼓励用利风资源、水资源、太阳资源、生物质、地热、海洋等资源，并把它们转换成能源。由于可再生能源资源的“可再生性”，因此，国家鼓励开发利用。但是一旦这些资源转换为能源，则应当节约使用。因此，目前的《节约能源法》和《可再生能源法》的这种笼统的表述均有问题，《节约能源法》没有考虑到能源与能源资源的区别在《节约能源法》中意义；《可再生能源法》也没有考虑与《节约能源法》的关系。因而这两部立法均需要作进一步修改，力求做到科学、严谨。

其次，《节约能源法》没有厘清节约能源与开发利用可再生能源的关系。《节约能源法》第4条规定：“节约资源与能源是我国的基本国策。国家实施节约与开发并举、把节约放在首位的能源发展战略。”可见，能源节约和能源开发是两个彼此区别和独立的问题，节流和开源虽有关联，但开源并非节流的手段。《节约能源法》第7条的规定显然是将开发利用可再生能源作为节能的手段了。而实际上，开发利用新能源和可再生能源是典型的开源手段，而不是节流的手段；如果说使用新能源和可再生能源具有节约的功能的话，只是节约了对化石能源的使用，如果在此意义上来理解和使用节能，既与节能的目的相违背，也使得《节约能源法》的规定自相矛盾。因此，我们认为，《节约能源法》的此条规定也需要作认真推敲。

二、《可再生能源法》与环境资源立法的协调

一般说来，可再生能源都属于清洁能源，推广可再生能源的使用，优化能源结构，可以大大减轻非可再生能源开发利用带来的环境压力。但是，可再生能源开发利用本身也会产生环境污染和生态破坏。例如，水电开发带来的生态环境问题；风能开发带来的噪声污染、对景观和鸟类生存环境的破坏；能源植物种植可能引起生物多样性的丧失；生产多晶硅的太阳能企业造成的废料污染、美国《华盛顿邮报》报道，我国河南省洛阳中硅高科公司生产多晶硅太阳能板，但是却没有能力处理多晶硅生产的副产品四氯化硅对环境产生的危害。参见《太阳能企业须防废料污染环境》，《参考消息》2008年3月12日。垃圾发电对环境的污染、北京市已经出现了由于垃圾发电产生污染导致环境纠纷案例，国家环保总局作出关于北京六里屯垃圾发电项目应缓建的行政复议决定。参见郭晓军《环保总局：北京六里屯垃圾发电项目应缓建》，《新京报》2007年6月8日。地热开采造成的地面干扰、地面沉降、噪声、热污染和化学物质的排放等等。所以，在可再生能源开发利用中，也同样需要遵守环境保护的规定。1.《可再生能源法》与《环境保护法》的协调

水电开发会带来对所在流域的生态环境破坏的结果，特别是会淹没部分土地，也可能会改变生物生存环境，造成泥沙淤积，即使是施工过程，也会对地貌和植被有一定的影响。对于水电开发中的这些生态环境问题，人们早有认识，在《可再生能源法》于2005年2月28日全国人大通过之前，国家环境保护总局、国家发展和改革委员会就于2005年1月20日发布了《关于加强水电建设环境保护工作的通知》。《可再生能源法》颁布后，国家环境保护总局又于2006年6月18日发布了《关于有序开发小水电切实保护生态环境的通知》，专门对水电开发中的环境保护作出了要求。同样，针对风电开发利用占用农地以及造成的对自然景观、生物资源的影响等，国家发展改委、国土资源部、国家环保总局也于2005年8月9日发布了《风电场工程建设用地和环境保护管理暂行办法》，专门对风电开发建设用地的取得、环境保护等作出了规定。

由此可见，国家对可再生能源开发和利用中的生态环境问题是非常重视的。但是，就法律本身来看，这方面的规定是不足的，不仅《可再生能源法》对开发利用可再生能源产生的环境问题没有作出任何规定，而且其他法律法规中也缺乏具有针对性的规定，更不用说全面性和可操作性了。显而易见，对开发利用可再生能源可能导致的环境问题，需要给予更多的重视，一方面，需要在相关的环境立法如《环境保护法》中去做出规定，在对国家鼓励使用可再生能源以减轻传统能源对环境的污染作出规定的同时，也应规定国家加强对可再生能源开发利用项目的环境管理，严格执行环境影响评价制度和“三同时”制度，以求将其负面影响减至最低。另一方面，也需要修改《可再生能源法》，专章规定“防治可再生能源开发利用中产生的污染与破坏”，全面系统地规范可再生能源开发利用过程中的生态破坏与环境污染行为。

2.《可再生能源法》与《固体废物环境污染防治法》的协调

固体废物是指在生产、生活和其他活动中产生的丧失原有利用价值或者虽未丧失利用价值但被抛弃或者放弃的固态、半固态和置于容器中的气态物品、物质以及法律、行政法规规定纳入固体废物管理的物品、物质。固体废物中含有大量的可再生资源，回收处理后重新利用，不仅可以减少污染、保护环境，还能变废为宝，提高资源利用效率。其中，农业废弃物及农林产品加工业废弃物、薪柴、人畜粪便和城镇生活垃圾等是我国生物质能源的重要来源。

我国的《固体废物环境污染防治法》（以下简称《固废法》）于2004年通过修订。《固废法》基本上是将“防治固体废物污染环境，保障人体健康”作为立法目的的，在此基础上，还增加了“维护生态安全，促进经济社会可持续发展”的要求。《固废法》第3条确立了充分合理利用固体废物的原则，促进清洁生产和循环经济发展，并且规定“国家采取有利于固体废物综合利用活动的经济、技术政策和措施，对固体废物实行充分回收和合理利用”。此外，《固废法》第4条、第8条、第33条、第38条、第42条和第43条等对工业固体废物和生活垃圾的回收利用以及奖励制度也作出了相关规定。但是正如这部法律的名称所示，《固废法》主要着眼于防治各种固体废物造成的环境污染，对于固体废物的回收利用和资源化只有前述几个条文。在《固废法》的配套法律文件中，如商务部2007年制定的《再生资源回收管理办法》和建设部2007年制定的《城市生活垃圾管理办法》，也都只是分别对再生资源回收的经营规则、监督管理和城市生活垃圾的治理规划与设施建设、清扫、收集、运输、处置等进行规定，对农业与农村固体废物没有进行规定，对城市生活垃圾的资源化利用也没有更进一步的规定。

随着经济和社会的发展，固体废物的品种和数量不断增多，如不重视回收利用，不仅将带来环境难于承受的污染，同时也是一种资源浪费。因此需要修改《固废法》，通过立法手段促进固体废物的资源化利用，其中应当对固体废物中可用作生物质能源利用的进行专门和全面地规定。另外，《可再生能源法》虽然把生物质列入调整范围，但是，对生物质的利用可能产生的环境污染问题等，却没有相应规定。因此，也应修改，《可再生能源法》应对太阳能等可再生能源企业产生的危害环境的固体废料加以规范。

3.《可再生能源法》与《土地管理法》的协调

可再生能源的开发利用尤其是水电、风电的开发利用，能源作物的种植等，需要占用大量土地，例如每个风机至少需要400平方米的土地面积，且风机之间的大量空地不能用于其他建设，只能种植农作物或从事养殖业，否则会影响风机正常运作。由于占地面积大，因而在人口密集的城市不可能建设风场，风场通常都建在风力资源与土地资源相对丰富的农村地区。这就必然会涉及使用农村集体土地的问题。对于中国这样一个人多地少的国家，征地变得越来越难，这对于风场的建设也是一个严重的制约。同时，也可能存在一些对土地利用不够节约和浪费土地、甚至圈地抢占风资源的问题。

针对大中型水电建设工程征地，国务院2006年3月29日出台的新的《大中型水利水电工程建设征地补偿及移民安置条例》，具体规定了征地的原则、补偿、移民安置和法律责任等。为规范风电场用地，国家发改委等部委也于2005年联合颁布了《风电场工程建设用地和环境保护管理暂行办法》（以下简称《暂行办法》），确立了节约和集约利用土地的原则，并对用地的面积限制、预审工作等进行了规定。但总体上看，现有立法对可再生能源开发利用所涉及的土地使用问题，规定还是过于简单了。就此而言，也需要对《可再生能源法》加以修改，需要明确规定风电场工程建设尽可能使用未开垦土地，尽可能少占或不占耕地，确需要占用农用地或者耕地的，应严格遵守国家农用地转为建设用地的审批制度。当然，也还有另一个处理办法，那就是《大中型水利水电工程建设征地补偿及移民安置条例》修改为《大中型水利水电、风电工程建设征地及移民安置条例》，将条例的适用范围扩展到“风电”。

此外，鉴于土地征用容易引起纠纷，同时为减少风电开发成本，也可以借鉴丹麦和德国的做法，允许农民个体或合作集资购买风电机组进行发电并网。这就要求在相关法律中为此作出规定，并对发电并网的具体措施提出要求。如果这样做，不仅可以把农民自身的那种天然的节约用地的潜力激发出来，而且也能够调动全社会开发利用可再生能源的热情。从节约使用土地的角度看，也需要通过修改相关法律，对能源作物的种植做出规定，预防因种植能源作物而侵占农地的问题发生。比如，可以通过修改《土地管理法》，明确规定“种植能源作物不能占用耕地”等。

三、《可再生能源法》与相关经济立法的协调

经济法作为我国对国民经济进行宏观、整体、综合调整的法律部门，在国家经济生活的方方面面发挥作用，其中也包括在可再生能源领域中发挥积极的调整作用。事实上，财政、税收、金融等宏观调整手段所发挥的作用是巨大的。正是由于这个原因，《可再生能源法》作为可再生能源领域的产业政策法，也明确规定了国家通过财政、税收、金融等优惠措施鼓励可再生能源的发展。

1.《可再生能源法》与财政立法

《可再生能源法》实施以来，财政部等已经制定了《可再生能源发展专项资金管理暂行办法》和《可再生能源建筑应用专项资金管理暂行办法》等细则，初步建立了支持可再生能源发展的资金政策体系。但是，规划中作为《可再生能源法》12个配套实施细则之一的《可再生能源发展税收政策》仍未出台，而且已有政策也存在很多缺陷。比如，在现行的实践中，风电的赋税比煤电还高，许多财政贴息和税收的法规存在“实施细则不够细”、“优惠政策不实惠”等问题。因此，促进可再生能源开发利用的财政税收法律政策仍有待完善。

首先，需要修改《政府采购法》。政府采购使用财政资金，应当具有实施国家产业政策的功能。我国现行《政府采购法》虽然在立法宗旨上明确了政府采购具有维护国家利益和社会公共利益的目标，但是从内容上看，完全是一部如何规范采购行为的程序法。实际上政府采购应当发挥其实现政府产业意图的功能。因此建议修改《政府采购法》，明确规定政府采购应当扶持的公共领域，如环境友好型产品和绿色能源与建筑等。

第二，尽快制定可再生能源税收政策，对可再生能源设备、发电、产品实行增值税和消费税的减免优惠，譬如免征变性燃料乙醇的消费税，规定从事可再生能源开发利用的所得税抵免制度，并合理组合各种税收优惠政策以发挥最大的引导和促进作用。

第三，尽快开征化石燃料消费税。由于可再生能源的开发利用成本高、风险大，所以存在的明显问题就是比传统化石能源昂贵。通过进一步提高化石能源税，缩小可再生能源与化石燃料之间的价格差距，是可以获得促进可再生能源开发利用的叠加效应的。

2.《可再生能源法》与金融立法

《可再生能源法》明确规定，“对列入国家可再生能源产业发展指导目录、符合信贷条件的可再生能源开发利用项目，金融机构可以提供有财政贴息的优惠贷款”。但《可再生能源法》实施两年来，国家并未出台有关对可再生能源开发利用项目予以财政贴息优惠贷款的具体办法，因而使可再生能源企业在资金问题遇到重大困难。为此，国家应加快制定有关办法，明确规定对大型国产风机研发、生产、使用予以贴息优惠贷款、对可再生能源企业延长贷款期限。另外，也需要在相关政策性和商业银行法中对可再生能源融资租赁制度、抵押贷款制度等加以规定。

3.《可再生能源法》与农业立法的协调

由于对急剧上涨的油价和对气候变化的担心，生物燃料变成了绿色技术革命的先锋，各国都在通过立法去鼓励开发利用生物燃料。但是，由于生物燃料需要以粮食或者其他农作物为原料进行生产，因而可能与农业政策产生冲突。2008年以来，出现了全球“粮荒”的问题，有人就将生物燃料与粮荒联系起来，认为生物燃料是造成全球粮荒的原因之一。①在中国，虽然《可再生能源法》第16条规定：“国家鼓励清洁、高效地开发利用生物质燃料，鼓励发展能源作物。”我国也对生产生物燃料的能源作物进行了限定：“是指经专门种植，用以提供能源原料的草本和木本植物。”排除了用玉米、大豆等粮食作物生产生物燃料的可能性。但是，即便是草本和木本植物的种植，也需要利用土地，也可能因与粮食争地而威胁农业生产和粮食安全。对于中国这样一个人口和农业大国，农业与粮食安全的重要性是不言而喻的。我国《农业法》第3条规定：“国家把农业放在发展国民经济的首位。”《农业法》用专章规定了“粮食安全”，并明确规定：“国家采取措施保护和提高粮食综合生产能力，稳步提高粮食生产水平，保障粮食安全。”（32条）。因而《可再生能源法》仅作以上规定，尚显不够，还需要作进一步规定，比如，可以规定“种植能源作物应利用盐碱地、冬闲地、荒山和荒地等未开垦、未利用的边际土地，避免影响粮食生产”，以限制因种植能源作物对粮食生产可能构成的威胁。同时《农业法》中也应当就可能影响粮食安全的因素（包括种植能源作物等）进行限制性规定，以防止因生物燃料的生产造成中国出现粮荒等不良现象。

四、《可再生能源法》与行政立法的协调

《可再生能源法》确立了国家责任与社会支持相结合、政府调控与市场运作相结合等立法原则，要求政府在促进可再生能源的开发利用中实施大量行政行为，包括组织、协调、调查、规划、指导、支持、推广、管理、激励和监督等，还规定了政府部门的法律责任。因此，《可再生能源法》的实施与行政法关系紧密。

1.《可再生能源法》与《建筑法》的冲突和协调

可再生能源尤其是太阳能在建筑中的应用是可再生能源开发利用的重要领域。《可再生能源法》第17条规定：“国家鼓励单位和个人安装和使用太阳能热水系统、太阳能供热采暖和制冷系统、太阳能光伏发电系统等太阳能利用系统。国务院建设行政主管部门会同国务院有关部门制定太阳能利用系统与建筑结合的技术经济政策和技术规范。房地产开发企业应当根据前款规定的技术规范，在建筑物的设计和施工中，为太阳能利用提供必备条件。”此外，为了推进可再生能源在建筑中的应用，建设部等于2006年和2007年先后下发了《关于推进可再生能源在建筑中应用的实施意见》、《关于可再生能源建筑应用示范项目资金管理办法》、《关于加强可再生能源建筑应用示范管理的通知》和《建设部“十一五”可再生能源建筑应用推广技术目录》等，各省市也纷纷出台了有关建筑物安装太阳能热水器的规定，大大促进了可再生能源的建筑应用。但是，现有规定仍然缺陷较多，主要表现在指导性、政策性、鼓励性和技术性的规定居多，重点仍停留在示范探索和宣传阶段，更多的只是要求应当研究建筑应用的可能性或对应用优先考虑，可操作性和强制性较弱，缺乏责任规定。特别是作为规范建筑行业的综合性立法《建筑法》，对可再生能源在建筑中的应用并未涉及。因此，显然需要修改《建筑法》，以求明确规定建筑的设计、施工和使用应当有利于可再生能源的应用，鼓励利用太阳能、浅层地能、污水余热、风能、生物质能在建筑物中的采暖制冷、热水供应、供电照明和炊事用能等，以提高建筑能效、保护生态环境、节约传统化石能源消耗。另外，国家也有必要制定专门的《民用建筑可再生能源应用条例》，用行政法规来推动民用建筑中可再生能源的应用。

2.《可再生能源法》与教育立法的配合协调

由于我国经济社会的发展水平较低，人们的生态环境保护意识总体上还不是很强，普通民众甚至许多政府官员都对发展可再生能源的重要性、迫切性认识不够。比如，上海市自2005年11月开始向全市居民宣传认购“绿电”，却遭到冷遇，主要原因在于上海核定每千瓦时（度）“绿电”比常规电价高出0.53元，如按上海公布的居民用户年认购“绿电”的最低额度120千瓦时来计算，每户居民每年将因此增加63.6元的支出。可见，社会公众自觉自愿地为可再生能源“付费”的意愿很低，而绿色电价制度之所以在一些发达国家（如荷兰）能够得到了社会广泛接受并颇有成效，是以当地民众具有较高的环保意识为基础的。

《可再生能源法》第12条第2款规定：国务院教育行政部门应当将可再生能源知识和技术纳入普通教育、职业教育课程。从这一规定中可以看出，它显然应该包括两个要求：第一，是发展与可再生能源开发利用相关学科的教育，培养人才，促进可再生能源的科研开发和技术进步，如2007年7月15日华北电力大学成立了中国首个可再生能源学院，就是一个很好的例子。第二，是向社会公众宣传普及可再生能源的常识，提高人们关于能源短缺、珍惜资源和保护环境的普遍认识，形成有利于可再生能源发展的公众意识和社会文化。第一个要求属于产业政策的范围，而且较容易受到政府、社会与企业的重视。而后者由于不能直接带来或转化为看得见的经济效益，在我国没有得到应有的关注和投入，中央和地方都没有出台相关的制度与政策。

可再生能源常识的普及教育属于环境教育的一部分，这就要求国家制定有关环境教育的法律或行政法规，以求实现环境教育的法制化，其中，还应规定政府对环境教育的预算投入，结合各地环境与资源的特点，从学校、家庭和社区三个途径去对全民开展宣传教育，增强人们的环境与生态保护的意识，改变价值观念和行为习惯，提高全社会利用可再生能源的自觉性。

五、《可再生能源法》与相关民事立法的协调

我国2007年颁布的《物权法》是十分重要的民事立法。《物权法》在“业主的建筑物区分所有权”一章中明确规定：“业主对建筑物内的住宅、经营性用房等专有部分享有所有权，对专有部分以外的共有部分享有共有和共同管理的权利。”而对屋顶平台的所有权，《物权法》没有进行规定。学者们认为，对于屋顶平台，“一类是开发商在售房时附赠给业主的，且根据设计只能由某个业主使用的屋顶平台，其他人不能进入，此种情况，应当可以看作业主专用部分所有权的客体。另一类是由业主共同使用的公共场所。例如根据规划，对屋顶平台全体业主都可以利用。对此种情况，可以认为属于《物权法》第73条所规定的公共场所，应当认为是属于全体业主共有。”^[2]2003年5月28日出台的国务院《物业管理条例》规定，经业主选举设立的业主大会有权“制定、修改物业管理区域内物业共用部位和共用设施设备的使用、公共秩序和环境卫生的维护等方面的规章制度”。

依据上述法律法规的规定，因为屋顶平台归全体业主所有，因而应当由全体业主决定楼顶平台是否可以安装使用太阳能热水器。相信在一个小区建成入住时没有人与全体业主商量是否可以利用屋顶平台安装太阳能热水器，但是，从现实情况看，通常会有事先准备好的《物业服务管理协议》规定不得在小区内安装太阳能热水器。我们也发现，甚至有许多小区的《物业服务管理协议》规定不得在小区内安装太阳能热水器。据各地媒体报道，全国有近百个大中城市、约有60%以上的小区物业公司都有禁止安装太阳能热水器的规定或相关条款。如果用户强行安装，必定遭到小区物业公司的起诉，并且多数用户会败诉，太阳能热水器被强制拆除。参见陈昆泉《从小区物业公司禁装太阳能热水器现象谈〈可再生能源法〉的瑕疵及修补措施的建议》，《中国建设动态（阳光能源）》2007年第2期。这显然与《可再生能源法》第17条第一款规定的“国家鼓励单位和个人安装和使用太阳能热水系统、太阳能供热采暖和制冷系统、太阳能光伏发电系统等太阳能利用系统”不一致。

从目前有关业主与物业因安装太阳能而产生纠纷的案例来看，物业不允许安装太阳能热水器基于两个原因：一是担心影响房屋质量，导致屋顶漏水等；二是认为太阳能热水器影响小区景观。而从法院对这类纠纷的判决来看，虽然当事人的争执相差无几，但作出的判决却大相径庭，有的法院不支持安装热水器，在原告白文荣诉被告北京北方红旗物业管理有限公司一案中，原告要求安装太阳能，但被告禁止原告在该楼楼顶安装太阳能热水器。北京市通州区人民法院判决原告败诉。理由是：原被告签订的物业管理协议及装修规定中，虽没有明确约定禁止原告安装太阳能热水器，但禁止安装的项目应包括所有影响楼宇外观及安全的附属设施。有的法院却支持安装。在“北京利用太阳能第一案”的世纪家园小区物业公司世博元物业公司起诉业主李某拆除外挂式太阳能热水器案件中，北京市密云县人民法院经审理认为，李某与物业公司签订的物业委托合同、房屋装饰装修协议、入住手册等三份协议对李某具有法律约束力，但这三份文件对是否允许被告李某在楼房阳台外安装太阳能热水器等悬挂物并无明确约定。此外，物业公司未能提供李某安装太阳能热水器存在安全隐患方面的证据，故密云法院依法判决驳回原告世博元物业公司的诉讼请求。但法院的判决有一个共同点，即法院完全按照当事人的约定或者是当事人之间签订的《物业管理协议》进行了判决。问题是，对当事人之间协议的尊重也得到了我国《可再生能源法》的肯定。《可再生能源法》第17条第四款规定：“对已建成的建筑物，住户可以在不影响其质量与安全的前提下安装符合技术规范和产品标准的太阳能利用系统；但是，当事人另有约定的除外。”这也暴露出我国《可再生能源法》这项规定存在的缺陷，这个缺陷在一定程度上限制了可再生能源特别是太阳能热水器的使用，即通过物业管理合同来限制太阳能的使用，这显然是不符合我国《可再生能源法》的立法初衷的。

要改变这种状况，必须修改《物权法》和《可再生能源法》。在《物权法》的建筑区分所有权中，应当明确规定，“建筑物区分所有权的共有人有权利用建筑物的共有部分合理使用可再生能源，其他共有人不得通过物业管理协议等加以限制”；在《物权法》“相邻关系”中也需要明确规定，不动产权利人因使用可再生能源取暖、供热、照明等需要铺设管线而必须使用相邻建筑物的，该建筑物的权利人应当提供便利。《可再生能源法》第17条也应当修改为：“对已建成的建筑物，在不影响建筑物质量与安全的前提下，住户有权安装符合技术规范和产品标准的太阳能利用系统。物业管理部门不得以影响景观加以阻挠。物业管理部门以影响建筑质量阻止用户安装的，应当就太阳能利用系统影响建筑物质量与安全负举证责任。”

六、结论

从眼下以及可望的未来看，能源资源问题将是困扰人类的一个重大问题，解决这一问题需要全社会的共同努力，^[3]其中，通过相关立法来加以规范和引导，是人类在解决能源资源问题上求取主动权的有效方式。这样一来，也就向立法提出了一个重要要求，那就是各项立法都需要贯穿主动解决能源资源问题的基本原则，在这一原则下，谋求法律规定的系统化，形成一个内在统一的制度体系。我们从合理开发利用可再生能源的角度所进行的上述考察，暴露了我国在立法方面存在着“各自为政”的问题，这一问题如果得不到尽快的解决，将会严重地妨碍我国开发利用可再生能源的行动，对于我国这样一个人口众多、能源资源匮乏的国家来说，其消极影响将是非常严重的。

〔参考文献〕

〔1〕〔3〕王敏正.传统资源的反思与新资源观的构建〔J〕.云南师范大学学报（哲学社会科学版），2008,（1）.

〔2〕王利明.物权法研究〔M〕.中国人民大学出版社，2007.600.

（责任编辑：何进平）

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