英国能源产业政策及其启示

摘要：在世界气候变化、能源危机加剧的背景下，各国纷纷发展能源产业以实现争取在低碳经济竞争中取得优势地位的目的。通过对英国的能源政策和产业的发展历程的论述，认为其能源政策对能源产业具有设定目标、提供保障，加强体制建设、促进产业发展，保障科研投入、加快技术进步等方面的作用，并在此基础上根据中国现阶段国情和能源发展实际提出了推动中国能源产业发展的政策建议。

关键词：能源政策；能源产业；政策建议

中图分类号：F206　文献标识码：A　文章编号：1007—905X(2010)06—0106—04

一、引言

全球变暖已经成为目前威胁环境最严重的问题，随着全球气温升高而来的冰川消融、海平面升高、传染病增多等问题正在威胁着人类的生存和发展。联合国气候变迁小组发布的第四份气候变化评估报告显示，在过去的100年中，全球平均地表气温上升0.3℃至0.6℃。造成全球变暖的原因是复杂的，目前全球范围内公认的最主要原因是由于人类活动产生二氧化碳等温室气体排放过多造成了全球气温持续上升。为了减少温室气体排放、减缓环境恶化程度，英国率先提出了“低碳经济”这一理念，目标是通过构建低能耗、低污染的经济体系减少温室气体排放，因此低碳经济发展中清洁能源占能源总体结构的比重在逐步加大。随着能源危机不断加重，能源战略关系着一个国家未来的经济和政治发展，为了保证在未来竞争中处于领先地位，各国都把能源战略当做国家战略的重中之重，纷纷制定相应的政策措施引导和促进低碳产业发展，从而争取在低碳竞争中掌握话语权。在一系列能源政策引导下，英国的能源产业发展取得很大成绩，其政策措施和先进经验值得其他国家在发展本国能源产业时参考借鉴。本文拟在对英国能源政策和产业的发展历程进行综述和分析比较的基础上，根据中国现阶段国情和能源发展实际提出推动中国能源产业发展的政策建议。

二、英国的能源政策

为了适应气候变化、确保能源供应一实现“低碳经济”一减少二氧化碳等温室气体排放等目标，英国近年积极推行能源政策，着重强调对可再生能源的开发和利用。1990年英国实施《非化石燃料公约》，此公约规定，可再生能源的开发和利用项目由政府发布，项目开发者通过竞标产生，政府将对高于市场的成本进行补贴，而英国各电力公司有义务或责任保证其所供应的电力中有一定比例来自非化石能源。自推行该公约起至1997年，英国的平均电价下降了19.5％，另外每年可减少260万至300万吨的含碳化合物排放。1997年《京都议定书》公布之后，英国承诺在2050年之前将温室气体排放量减少到1996年排放量的40％。从1990到2002年问，英国主要是通过《非化石燃料公约》来推进其可再生能源发展。1999年，英国在原《非化石燃料公约》的基础上又通过了《可再生能源义务令》，这一法令从2002年开始生效，为可再生能源发展提供了有效的市场保障机制，奠定了英同采用配额制来促进可再生能源发展的基础。该法令明确规定在供电商提供的电力中，必须有一定比例的电力来源于可再生能源，这一比例由政府根据每年的发展目标和可再生能源实际发展情况及市场情况确定。2002年英国正式签署《京都议定书》，启动资源排放贸易计划，这一计划促进了英国碳交易体系的建成，成为全球首个在全国范围内建立碳交易市场的国家。2003年英国发布《我们未来的能源——创建低碳经济》能源白皮书(以下简称《白皮书》)，在《白皮书》中指出，为了解决由于石油、天然气和煤炭产量减少所带来的问题，在今后的几十年里英国将更替或更新大部分的能源基础设施，重点发展清洁可再生能源。通过《白皮书》的公布，英国成为世界上第一个提出“低碳经济”的国家，并设定了英国2003年之后半个世纪内的能源政策目标：大约到2050年时将二氧化碳排放量削减到1990年水平的60％，并于2020年取得实质性进展；保持能源供应的稳定性和可靠性；促进国内外竞争市场的形成以实现经济增长率和劳动生产率的提高；保证每个家庭能得到价格合理的能源服务。为了实现以上目标，英国计划到2020年将煤炭在能源总量中的比重降低到20％，核能缩减到5％，油气比重维持在40％，并将可再生能源比重扩大到35％，风能和潮汐能等可再生清洁能源将成为未来20年的发展重点，英国要从能源出口国转变为能源进口国，利用先进技术创建新业务提供更多就业机会，在欧洲和全球范围内领先开发出无损于环境的、可持续的、可靠的、具有竞争力的能源市场。2008年英国出台了《气候变化法案》，为减少温室气体排放、适应气候变化建立了具有法律性约束的长期框架，该法案主要有以下内容：确定到2050年前温室气体排放量在1990年的基准上至少减少80％，在2020年以前至少减少20％；建立碳预算体系，明确了每五年为一个碳预算周期；创建气候变化委员会，由专门的独立专家机构就碳预算水准和降低成本提高效率向政府提供建议。2006年颁布的《能源回顾——能源挑战》对可再生义务制度进行了回顾和改进，将电力供应商必须提供的可再生能源电力所占比例从2002年设定的3％计划逐步提高到2010年的10％和2015年的15％，并规定可再生电力信用额可以进行交易。2009年7月英国公布能源与气候变化白皮书——《英国低碳过渡计划》，计划中承诺到2020年英国将在1990年排放温室气体的标准上减排34％，提出到2020年争取实现以下五个具体目标：创造120万个绿色就业机会；改建700万户民宅，支持150万户家庭自己生产清洁能源；全国40％电力来自低碳能源；削减一半天然气进口量；小轿车平均碳排放量比现在降低40％。此外，还提出了实现转型的三个途径：提高能源利用率、大力发展可再生能源和清洁能源，积极推广碳捕获和碳封存技术。该计划标志着英国正式向低碳经济转型，为顺利实现转型还公布了三个配套计划：《英国低碳工业战略》、《可再生能源战略》和《低碳交通计划》，分别从产业发展、能源使用和出行方式等方面为实现低碳经济提供保证。为了加强政策在产业方面的引导，2009年英国还出台了《低碳产业战略远景》，强调英国应当从四个方面加快实施低碳产业战略，这四个方面分别是：提高能源效率，减少商业、消费者和公共服务成本；重视可再生能源、核能、碳捕获和碳封存技术以及输电网等能源基础设施建设，并以此作为未来发展低碳产业的重要方向；促进英国成为低碳汽车开发和生产领先者；通过培养技能、基础设施采购和研发、示范和政策的部署，促进英国成为低碳经济商业中心。

三、英国的能源产业

发展低碳产业不仅是英国走出經济低迷状态必须采取的重要措施，也是其未来长期发展的战略决策。为了抓住全球向低碳经济转型过程中的巨大商机，英国在发展能源产业方面付出很大努力以期实现经济的重新崛起。随着《可再生

能源义务法令》的实施，英国建立了配套的可再生能源电力制度与市场，对电力生产商是否履行责任和义务进行了严格监管。到2003年，英国可再生能源发电量占总发电量的3％，一些相对低成本的可再生能源发电技术发展非常迅速，此后可再生能源电力的年增长速度达到12％，应用量和发展速度处于欧洲中游水平。以风电为例，英国风电产业发展迅猛，根据英国风能协会的统计数据显示，2005年英国风力发电总装机容量首次达到百万千瓦，2007年达到200万千瓦，2008年达到300万千瓦，2009年已经达到400万千瓦，在此基础上英国还计划建设10个近海风力发电园，继续推动风电产业发展。2008年英国政府计划投资6亿英镑建设欧洲最大的风力发电场以满足32万个家庭的用电需求，有关专家根据英国地理特点预测，在未来几十年英国20％的可再生能源将会来源于风力发电。英国风电产业中近海风电发展具有巨大潜力，由于近海潮汐流强劲蕴含极高的能量，英国北海风能、波浪能和潮汐能可以提供的能源是当前英国能源消耗的6倍。2010年5月公布的《英国近海能源评估报告》显示，通过利用近海可再生能源，英国在未来40年里将可减少11亿吨温室气体排放量。目前已建成的近海风电场生产出的电力已经连接到陆地上的变电站并由国家电网接受，并将在未来建成专门负责近海电力传输的组织。虽然近海风电发展潜力巨大，但是由于所有权不明确，因此大量建设风力发电站还存在很多困难，为了贯彻减排的能源政策，英国政府认为核电站能发挥积极的作用，对建设核电站数量作出“不设上限”的表态。为了减少对石油能源的依赖，英国鼓励民营企业建造核电站，在现有的10个用于发电的核反应堆寿命到期之前，还会至少再建8个核反应堆，新的核反应堆在2017年开始运行发电之后将使目前占20％份额的核电比重大大提升。在欧盟所有成员国中，英国是最大的沼气生产国，全国沼气生产厂已超过400家，年沼气当量89万吨标准油，占欧盟总产量的38％。2003年公布《白皮书》正式提出“低碳经济”概念后，英国建立了世界上第一个零二氧化碳排放区——贝丁顿零碳生态社区，这个社区对住房节能改造起到了示范作用。此外，英国还在全国范围内拨款32亿英镑用于住房的节能改造，对主动在房屋中安装清洁能源设备的家庭进行补偿。为了平衡气候、能源和绿色经济三者问的关系，英国对在绿色经济体系中扮演重要角色的交通体系投入了大量资金进行改造。为了推动新能源汽车的发展，英国从2009年5月起将4.5亿美元的补贴资金用于实施汽车以旧换新的补贴措施中，在消费鼓励政策作用下促进新能源汽车产业升级。

成功的研发对推动产业升级起到巨大作用。为了促进可再生能源产业的发展，英国政府在可再生能源的研发方面投入了大量资金。2002年至2004年间，英国累计投22.5亿英镑用于太阳能、风能、生物燃料、水能等新能源的研发和示范，先后成立了英国能源研究中心、能源技术研究所、国家核实验室等研究机构对清洁能源进行研发。为充分发挥本国优势发展风能产业，英国政府于2004年投资5000万英镑的专项资金用于开发海洋能源，建成世界首座海洋能量试验场“欧洲海洋能量中心”，用于帮助英国进行新型海洋能源技术和设备的试验与推广。由于未来新能源汽车将沿着电动汽车和插入式混合动力汽车的路径来发展，英国在大规模推广新能源汽车之前对与之相关的服务、维修以及援助等方面的工作进行了充分的培训，通过专业培训将形成适用于全行业的标准指南，有利于未来新能源汽车在市场上大量推广时占据优势地位。另外，英国的很多企业也参与到低碳经济的推行之中：森特里克公司参与了英国清洁燃煤发电项目并计划投资15亿英镑发展风力发电等可再生能源产业；苏格兰及南方能源公司计划在苏格兰南部和泰晤士河人海口建立风力发电场，并大力推广节能电器和照明设施。企业的参与对能源消费市场的发展起到了推动作用。

四、英国能源政策对其能源产业的作用

通过对英国能源政策和能源产业进行综述分析可以总结出，英国能源政策和产业随着国内外能源环境、市场环境、技术条件等的改变不断发生改进，其制定能源政策的目的就是为了促进能源产业的发展。《非化石燃料公约》的实施效果显示，英国政府的巨大作用不仅体现在制定可再生能源发电的容量上，还体现在对可再生能源技术的选择上。虽然英国1990年就颁布了《非化石燃料公约》，但是由于当时的政策目标不够明确、行业发展不均衡和过分追求低价等原因，1996年之前多数补贴倾向于核能发电，直到1998年之后才逐渐平衡，可再生能源在电力生产中所占比重日益加大。之后随着《可再生能源义务法令》的实施，电力监管局对电力生产商是否履行责任和义务进行了严格监管，如果不能完成任务将缴纳巨额罚款。从《可再生能源义务法令》的实施效果来看，到2006年为止，这一制度对以后技术的进一步发展起到了推动作用，而对亟待研发和示范的技术没有激励作用，例如潮汐发电、近海风力田等。此后的一系列能源政策的目的都是为了达到减排目标、促进能源产业发展，通过对能源产业发展进行约束和指导实现其经济意义。综合来看，英国能源政策对其能源产业的发展主要起到以下几个方面的作用：

1．设定目标，提供保障。能源产业的发展涉及社会经济、政治的方方面面，必须从国家整体发展战略高度进行统一协调。英国为保证能源产业长期有效发展，设定了明确的能源发展长期战略目标和一些具体目标，并随着环境的变化对已设定目标进行修订，从战略角度为能源产业发展指明了方向，對调整能源结构、合理开发和利用能源提供了保障。为了保证既定发展目标的实现和能源产业的顺利发展，英国在颁布能源政策的同时还建立起相关法律约束体系，从法律角度为实现温室气体减排目标、在发展中利用新能源力度、产业合理发展进行约束和提供保障，从而通过清晰的发展目标、完善的法律体系来促进能源产业发展。

2．加强体制建设，促进产业发展。为促进减排目标的实现和发展低碳经济的需要，英国在能源政策引导下逐步建立起了一系列规范的体系，设置专门管理部门对能源产业进行监督和管理，并成立相应的科研中心进行专项研发。如《可再生能源义务法令》建立了电力交易市场的配额制度，规范了电力市场交易体系，为可再生能源发展提供了有效的市场保障机制；随着《气候变化法案》的公布，英国设立能源与气候变化部对相关工作进行专项管理等。同时还建立了约束与激励机制，对能源产业发展设定了相应的补贴政策和惩罚措施，缓解受发展阶段和资源禀赋限制所带来的矛盾。能源产业涉及面广、能源来源复杂，在相应政策引导下建立起的规范体制对能源产业健康平稳运行起到了保障作用。

3．保障科研投入，加快技术进步。英国能源产业发展起步较晚，但是目前保持着较快的发展势头并且有些行业处于世界领先地位，这与其投入大量的资金保障研发是分不开

的。英国的能源政策明确规定了各项科研的投入力度，为科研提供了资金、设备、人才等方面的保证。英国投入大量资金建立专项研究机构，其成功的研发及示范不仅有利于提高能源利用效率、降低产业成本、增强市场竞争力，而且能开发新的广阔市场、促进产业升级。英国将科研成果及先进技术应用于能源产业发展中，在推动产业发展的同时检验科研成果，通过实践的检验促进先进技术的形成，将科研、生产和市场结合起来，相互促进，取得更快发展。

五、英国先进经验对我国发展能源产业的启示

受全球气候变化影响，近年中国的气候也发生了，显著变化，极端天气和重大灾害频发，海平面持续上升，粮食安全和能源危机压力增大，生态环境持续恶化。我国的能源总量较大，煤炭资源占据能源主导地位，但是煤炭、水力资源、石油、天然气和耕地等能源资源人均拥有量处于世界较低水平，并且能源资源赋存分布不均，能源赋存与消费地域差距显著，能源开发难度较大，缺乏竞争力。受发展阶段制约，中国目前资源环境与经济发展的矛盾十分突出，在向工业化、城市化、市场化迈进的过程中高能耗、高污染、高排放现象不可避免。作为世界上第二大二氧化碳排放国，受全球范围内能源危机和气候变化的影响，中国面临着巨大的减排压力。为了担负起应有的国际责任并在低碳经济竞争中抓住机遇，中国政府已经公布了一系列法律法规和政策措施促进中国能源产业的发展，通过国家政策引导和资金投入，加强了对水能、核能、太阳能、地热能、风能等新能源的利用。近年中国风电装机容量出现了“爆炸式”的增长，截至2008年年底，累计风电装机容量1215.28万千瓦，位居世界第4。但我国的能源结构中清洁能源比重偏低，与发达国家相比新能源开发利用程度还有很大差距，产业发展还面临着很多风险和挑战，如技术水平低下、缺乏资金保障、人才素质有待提高等。为实现节约发展、清洁发展、安全发展等能源发展目标，我们必须在立足本国国情的基础上学习发达国家能源产业发展的先进政策和经验，从而避免在能源产业的发展中少走弯路并争取占据优势地位。通过分析总结英国的能源政策与能源产业发展状况，可以得到以下启示：

1．将发展能源产业提高到国家战略高度。通过分析总结英国的先进经验可知，将发展能源产业提高国家战略高度是我国实现可持续发展实现减排目标的必要保证。为了促进中国能源产业的健康发展并在国际竞争中占据有利地位，必须从国家战略高度对能源资源状况和能源产业现状进行调查分析，为未来发展制定合理的目标，并建立完善的机制，从政策和法律层面为能源产业发展提供保障。发展目标的设定不仅要以实现我国能源发展目标为前提，还要充分考虑本国建设能力和能源安全等诸多因素，根据实际情况制定政策规划。在现有宏观政策的基础上，还要制定相应配套法规对其细化，从而加强适用性和可操作性以保证其能够有效实施。

2．加强能源合作与协调。针对我国幅员辽阔、能源分布不均的特点，中国在产业发展中必须注意加强地区间以及和其他国家之间的能源合作。英国在其能源产业发展过程中十分注重与其他国家的合作，英国能源与气候变化部负责人在出席第12届国际能源论坛时还表示，英国将继续在能源市场上寻求更加紧密的国际合作，并期待在发展清洁能源技术上加强与中国之间的合作。我国应向英国学习，从国家层面制定政策对能源协调进行调控，建立明确的收益分配制度，在引导各地区充分发展本地能源产业的同时加强地区间协作。此外还应加强政府与企业间的合作，通过激励与约束机制对企业生产进行引导，建立完善的能源市場体系实现能源互补。

3．加大科研力度，掌握核心技术。英国政府对能源产业的研发提供了大量的政策支持和资金保证，实现了许多成功的研发和示范。中国能源产业发展落后于发达国家的主要原因就是技术落后，掌握核心技术将是我国在低碳经济竞争中占据优势地位的关键。我国能源产业的成长空间和市场潜力十分巨大，在未来几十年中还将保持较快的增长速度。为了在未来发展中不受制于人，我国必须加大对能源产业研发的资金投入力度，安排相应技术专项研发资金保证能源计划的顺利实施。要加强科技人才培养，提高研发人员的专业素质，并为其提供良好的科研条件保证。同时应加大研发力度，除了已有国家层面的能源研发中心外，还应对具体领域、具体地区的科研机构提供支持，从而促进我国能源产业持续竞争力的形成。

责任编辑：姚佐军

推荐访问:英国 产业政策 启示 能源