清末新政与明治维新时期普及义务教育之比较

摘 要： 清末新政和明治维新时期分别是中日两国普及义务教育的开端。但不同的是，到1911年，清政府推行的义务教育随着清王朝的覆灭而告终，而日本却以98.2%的入学率实现了六年制免费义务教育的基本普及。作者在文中从两国普及义务教育的背景、历程、师资和经费四个方面进行对比，以期为我国义务教育的普及提供经验。

关键词： 清末新政 明治维新 义务教育

清末的中国和明治维新时期的日本在西方文明的冲击下进入了新旧教育的交替时期。在外力威胁、西方榜样示范及求富求强目的的共同影响下，中日这两个东亚文明圈中相邻的封建国家开始了教育近代化历程。在义务教育的实施上，日本到1911年基本普及了六年制免费义务教育；而清政府在新政时期推行的义务教育却随着清王朝的灭亡宣告结束。两国在相似环境下普及义务教育，却得到了不同的结果，其中原因值得人们细细探究。

一、普及义务教育的背景

古代中国，教育是统治者巩固政权的工具而不是国家对人民的义务，这种思想使普通百姓不能提出普遍接受教育的要求。从国家角度看，传统封建体制内部没有近代化大工业生产，也不要求民众参与国家政治生活，国家对人民文化知识和科技水平要求较低。因此当时的中国不具备萌发义务教育的土壤。国门被打开后，传教士纷纷来华传教并向国人介绍了义务教育。传教士认为教育的不普及是中国贫困的重要原因之一。而官绅士大夫进行的海外考察和留学生译介活动，“不仅证实了传教士之言不虚，而且提供了一个真实可信的可供操作的制度系统”①。随后国内掀起了研究西方义务教育理论和制度的热潮，促使官绅改变观念并逐步接受义务教育。此后，在张之洞等中国义务教育制度的设计者的推动下，清政府开始普及义务教育。

1853年美国东印度舰队叩开了日本的国门。面对外国的侵略，日本政府进行了一系列重视教育发展和人才培养改革措施。幕府末期，官方逐步加强对教育的统一规划和管理。这些措施使这一时期教育得到较快发展，幕府直辖学校、藩校、私塾等学校和各类教育机构明显增多。寺子屋和乡校的快速发展让越来越多的平民子弟有接受教育的机会。随着日本商品经济的发展及士农工商阶级地位的变化，越来越多的百姓开始关注子女的教育问题，百姓的教育需求是推动日本义务教育发展的原因之一。早期日本留学生的海外见识不仅打破了他们狭隘的观念，更坚定了他们以欧美为师，将包括义务教育制度在内的西方先进文化引进国内的决心。此外，明治政府重视发展国民教育，在“文明开化”思想的指导下全面学习西方，改革日本文教制度。这一切都为日本义务教育的发展奠定了基础。

从普及义务教育的背景我们可以看出，在中国，统治者自认没有为人民提供教育的义务，平民也没有提出普遍接受教育的要求，因此没有从内部萌发义务教育的可能，只能从外部引进。在明治政府“着眼于适应近代化需要和提高全体国民的科学文化素质，故尤重普及义务教育”的同时②，商品经济的发展使日本平民产生接受教育的要求。因此对比两国普及义务教育的背景，日本普及义务教育得到了政府和百姓的双重支持，动力更足。

二、普及义务教育的历程

甲午战争的惨败使清政府认识到教育不兴与国力日衰的关系，开始注重国民教育的发展。1902年清政府公布了张百熙拟定的一系列《钦定学堂章程》。其中《钦定小学堂章程》规定“儿童自6岁起受蒙学四年，10岁入寻常小学堂修业3年。俟各处学堂一律办齐后，无论何色人等皆应受此七年教育，然后听其认为各项事业”③。但这个学制并没有执行。1904年清政府颁行《奏定学堂章程》，其中《学务纲要》提出“初等小学堂为养正始基，各国均认为义务教育。东西各国政令凡小儿及就学之年而不入小学者，罪其父母，名为强迫教育”④。在学费方面“此项学堂，国家不收学费，以示国民教育，国家认为义务之本意”。此后各地普遍设蒙小学堂，推行义务教育。“自1904年后，学部及一些地方督抚提出并实施了一些推行义务教育的保障措施”⑤。但这一时期并不具备实施义务教育的成熟条件，因此清政府并没有制定落实义务教育的硬性法规。1906年学部咨行各省推行义务教育并颁行《强迫教育章程》，名为强迫但实施的弹性较大。1911年学部召开中央教育会议，决议《试办义务教育章程》，规定义务教育的年限为4年，并提出国库补助义务教育经费的办法。可随着清王朝的覆灭，这个章程并没有发挥它应有的作用。

日本政府将发展国民教育作为使国家兴盛的首要措施。1871年明治政府组建学制调查研究委员会草拟《学制》，并于1872年以太政官布告的形式在全国颁布实施：“望自今以后一般人民（华族、士族、农、工、商及女子），必邑无不学之户，家无不学之人。”推行8年制收费的强迫教育。由于百姓的经济负担过重、学习年限过长、学习内容脱离生活实际等原因，“学制令”时期儿童的就学率较低。1879年明治政府以太政官布告的形式颁布“教育令”，强调送适龄儿童入学是民众的责任，取消政府对义务教育的补助金，缩短义务教育年限的同时对儿童上学时间有所放宽。这一阶段义务教育的规模有小幅增长，但相对宽松的教育年限对儿童的入学率起到消极影响。1886年明治政府以敕令的形式颁布《小学校令》，推行4年制义务教育，家长依据规定支付儿童的学费。此后日本学龄儿童的入学率有较大地提升，特别是女子教育。1899年10月明治政府颁行《小学教育费国库补助法》，对小学教育费进行补助。1900年《小学校令》将义务教育年限统一为4年并免去了小学学费，从法律上实现了免费的义务教育。到1907年《小学校令》颁行的时候，义务教育的年限被延长至6年。得力的政策使这一阶段义务教育的就学率有较大提升，到1911年义务教育阶段适龄儿童的就学率达到98.2%。

在普及义务教育的历程中，两国政府均从国情出发，适时调整相关法令章程。但相比之下，清政府颁行的政策的科学性较低。如学部在1906年咨行各省实施强迫教育，“咨行”中的商量和义务教育的“强迫”使得这一政策本身存在矛盾，影响该政策的执行效果。而日本不断根据前一阶段政策执行效果和国情对相关政策法令进行调整，大大提高了义务教育政策的科学性。此外，政策环境也在一定程度上影响了义务教育推行的效果。清朝的覆灭使《试办义务教育章程》在公布后三个月就随着清朝的覆灭而停止实施。而日本政府通过明治维新获得了比较稳定的政策环境，促进了义务教育的普及。

三、义务教育师资的培养

清政府以正规师范教育与非正规简易师范学校并重的方式培养新式教师。师范学堂之外还设置了师范传习所、讲习科作为补充小学师资、提高小学师资质量的临时机关。1904年《奏定初级师范学堂章程》将初级师范学堂分为两科并规定“各省城初级师范学堂，当初办时，宜于教授完全学科外别教简易科，以应急需”⑥。简易师范在缓解义务教育师资燃眉之急的同时暴露出教师质量低的弊端，因此学部在1909年通告各省停办速成师范学堂。在培养新教师的同时清政府规定“初级师范学堂应设置旁听生”⑦，以对塾师进行改造，使他们成为义务教育合格的师资。此外，在教师资格的检定、教师待遇方面清末颁行的相关章程都有具体的规定。这些政策在实践中起到了一定的作用：从1904年清政府开始推行义务教育到1911年清朝灭亡之间，义务教育的教师“一部分来自新学校，一部分曾负笈欧美、东洋留学归国的学生，还有相当大一部分是封建传统教育的遗老遗少”⑧。从清末义务教育教师队伍的组成我们不难看出，新式教师的匮乏是清政府推行义务教育过程中遇到的一个棘手的问题。

明治政府认为师范教育是发展国民教育的基础，因此十分重视师范教育的发展。在“学制令”时期，明治政府重点发展师范学校、高等师范学校和教员养成所三种师范教育机构，使师范教育得到初步发展。在“教育令”时期，明治政府加强对师范教育的控制。政府开始实行师范生推荐入学制度，要求各府县根据实际情况设立师范学校，并逐渐取消国家对师范学校的财政补助。这一系列政策使日本师范教育进一步规范化，同时使师范教育的规模有所缩减。“学校令”时期，明治政府出台《师范学校令》，对师范学校的性质、目的、分类、行政管理和财政做出具体规定，促进师范教育朝体制化方向发展。这一时期师范教育机构被分为高等师范学校和普通师范学校：高等师范学校归文部省管理，经费由国库支出；普通师范学校由地方政府设置，经费由地方税负担。为适应义务教育规模扩大后的师资需求，明治政府从扩大师范教育规模；增加法制和实业教育的内容；对师范教育进行部分升级；确立新的师范教育体制四方面改革扩充师范教育，为义务教育提供师资保障。

中日两国政府都注重发展师范教育，为普及义务教育提供师资保障。清政府从1904年推行义务教育之始就颁行了培养义务教育师资的章程，并就教师资格检定、教师待遇做出规定，这非常值得肯定。但当时清政府忙于维护封建统治，对师资培养的重视程度较低，教师队伍的混杂等因素使新式教师的匮乏阻碍了义务教育的推行。而日本政府则给予师范教育足够的重视，并根据国情的发展及时调整师范教育政策和规模，为普及义务教育提供师资保障。

四、义务教育经费的投入

清朝末年，国家内部的矛盾斗争和列强的不断侵犯使清政府疲于应付。在这经济落后、民生凋敝的环境中，清政府骄奢的生活开支、不断上涨的军费、利息翻番的战争赔款及不平等条约中关税自主权的让渡等使清政府财政拮据，国库空虚，教育经费受到限制。而清政府为了装点门面，规定免收义务教育阶段的学费，无形中切断了义务教育的一个经费来源。因此在这一时期地方政府筹措和乡绅捐助是义务教育经费的主要来源。不难看出，自推行义务教育之始，清政府就没处理好义务教育经费来源的问题，导致义务教育经费不足。经费的短缺使张之洞等人虽然有心推广义务教育，却无力实施。为改变这种状况，1909年清政府规定“由国库补助义务教育经费”⑨。但是当时清政府的财政吃紧，教育能分得的经费十分有限。经费不足阻碍了这一时期义务教育的普及。

“学制令”初期，日本财政紧张，各地府县用于发展小学教育的府县委托金“在文部省总经费中所占的比例基本直线上升”⑩，但中央政府提供的补助款是极为有限的，民众成了这一时期小学经费的主要承担者。这种经费筹集方式对当时适龄儿童的入学率造成了一定的影响。在1879年和1880年的“教育令”中，政府将是否征收学费的权力交给学校，并逐步废止了中央政府向地方支付补助金的制度。1886年颁行的《小学校令》再次明确义务教育的有偿性。但这一时期市町村对义务教育的投资加大，逐步降低学费和捐赠款所占的比例。1896年政府颁行《市町村立小学教员年功加俸国库补助法》，首次以法律形式规定国家对义务教育的投入。1899年政府在《教育基金特别会计法》中提出从甲午战争的赔款中拿出1000万日元作为发展普通教育的补助金。1900年修订的《小学校令》规定“市町村普通小学不得征收学费”，在法律上实现了免费的义务教育。这一系列政策不仅体现了日本政府逐步加大对义务教育的投入，更体现了政府对普及义务教育的重视。

明治政府看重发展义务教育的长久意义，逐步增加义务教育投入。而清政府从一开始就没有处理好发展义务教育与眼前利益的关系，经费的短缺使清末义务教育供血不足。此外，明治维新使日本跻身强国之列，通过掠夺财富的方式积累资金，增加义务教育投资。而清政府却财政吃紧，即使一些官绅认识到发展义务教育的重要意义也很难拿出资金发展义务教育。此外日本以立法的形式规定教育经费的来源和保障教育经费的使用也是值得我们借鉴学习的。

通过以上四方面的比较，我们不难得出这样的结论，义务教育的普及需要与国情相符的政策、师资保障和充足的经费，但最重要的是政府的重视。只有政府意识到普及义务教育的重要性，颁行科学的政策法令，义务教育才能顺利普及。

注释：

①熊贤君.千秋基业——中国近代义务教育研究[M].武汉：华中师范大学出版社，1998：73.

②李少军.近代中日比较研究综述[J].近代史研究，2001（4）.

③朱有瓛.中国近代学制史料（第二辑上册）[Z].上海：华东师范大学出版社，1987：163.

④朱有瓛.中国近代学制史料（第二辑上册）[Z].上海：华东师范大学出版社，1987：82.

⑤熊贤君.中国近代义务教育发轫年代问题[J].华中师范大学学报（哲社版），1996（6）.

⑥朱有瓛.中国近代学制史料（第二辑下册）[Z].上海：华东师范大学出版社，1989：222.

⑦朱有瓛.中国近代学制史料（第二辑下册）[Z].上海：华东师范大学出版社，1989：223.

⑧熊贤君.千秋基业——中国近代义务教育研究[M].武汉：华中师范大学出版社，1998：166.

⑨宋小华.民国时期义务教育经费问题的回顾与反思[J].纪念《教育史研究》创刊二十周年论文集（10）——中华民国教育史研究.2009.

⑩臧佩红.日本近代教育史[M].北京：世界知识出版社，2010：35.

参考文献：

[1]熊贤君.千秋基业——中国近代义务教育研究[M].武汉：华中师范大学出版社，1998.

[2]李少军.近代中日比较研究综述[J].近代史研究，2001，4.

[3]朱有瓛.中国近代学制史料（第二辑上册）[Z].上海：华东师范大学出版社，1987.

[4]朱有瓛.中国近代学制史料（第二辑下册）[Z].上海：华东师范大学出版社，1989.

[5]宋小华.民国时期义务教育经费问题的回顾与反思[J].纪念《教育史研究》创刊二十周年论文集（10）——中华民国教育史研究，2009.

[6]臧佩红.日本近现代教育史[M].北京：世界知识出版社，2010.

[7]王桂.日本教育史[M].长春：吉林教育出版社，1987.

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