城市人口和计划生育工作的实践与探索

摘 要： 近年来，随着铜川经济的快速发展，城市人口和计划生育工作出现了许多新情况和新问题，这给推进城市计划生育工作带来了良好的机遇，同时也给计划生育工作带来了严峻的挑战。

关键词： 城市； 人口； 计划生育； 探索

中图分类号： C91 文献标识码： A 文章编号： 1009-8631（2011）05-0171-02

铜川市位于陕西省中部，南距西安市区60公里，北距“人文始祖”軒辕黄帝陵70公里。辖耀州区、王益区、印台区、宜君县和新区。面积3882平方公里，总人口83.56万人，其中农业人口43.50人，非农业人口40.06人，城市人口占到全市总人口的47.9%。

一、城市计划生育工作的主要问题及原因分析

1.市场经济的深入发展。近年来，私营经济比重不断增大，这些企业计划生育管理工作比较薄弱，难度大，从现实情况看，有些企业业主对企业人口计生工作的认识存在误区，认为企业是经济组织，守法经营、照章纳税是其义务，计生工作是公共事业，是政府行为，企业承担计生管理职责意识薄弱。

2.下岗待业人员不断增多。随着改革的深入和产业结构调整步伐加快，新的企业经营机制的逐步形成，城市职工队伍发生了明显变化，除了在岗的职工外，出现了日渐增多的下岗职工，临时工及待业人员，城市职工构成较为复杂。据有关资料统计，我市下岗职工2 万多人，而且随着改革的进一步深化，下岗人员还有增多的趋势，这些人员随机性很强，隶属关系变化频繁，极易出现企业管不了，社会管不上，原单位与现单位衔接不上，在管理上出现断层。

3.人户分离现象日益突出。随着铜川新老市区的开发建设，商品房住宅小区大量交付使用，加之有的人为了子女择校及占地户口为空挂户口，婚嫁后不变更户口等，造成户在人不在，人在户不在的人户分离人口逐年增加。无户口的新居民迅猛增长，人户分离现象日益突出。这些人户分离者有的脱离原有街道办事处、社区的管理范围，导致人口计生部门对他们的结婚情况、怀孕情况、生育情况、居住情况、用工情况难以掌握。同时在一些城乡结合部、房屋拆迁的集聚地，也是流动人口的大量集聚地，已日益成为流动人口管理的难点所在。据统计，我市现有流动人口3.8万人，其中外省流入我市 9722人，这些人员由于工作性质的关系，在此集聚的流动人口普遍存在稳定性差、居住时间短、流动性强、综合素质相对不高的特点，导致管理部门难以准确掌握其婚孕情况。同时，大量的外来流动人口工作在人群集中的商业区，而居住在房租相对较低的城乡结合部，法律规定现居住地管理为主的要求使居住区面临较重负担和压力。

4.老年人口构成比重增加，人口老龄化进程加快。铜川市于2000年进入人口老龄化社会，目前，有60岁以上老年人为9.6万人，占到全市人口总数的11.48％。“十一五”时期，我市老年人口数量以及占总人口的比重还将逐年上升，人口老龄化问题相当严峻。随着老龄人口的增多，社会养老保障基数增大，财政支付社会福利费用面临巨大压力，因此全市社会保障体系亟待完善。此外，随着养老事业的发展，也对社会养老设施的完善提出了更高的要求。

5.相关部门政策的变化给推进计生管理工作带来新的挑战。《婚姻登记条例》的实施、公安部门一些便民措施的出台，给计生工作带来一定的困难和冲击。如婚姻登记制度的调整，不仅造成新婚情况掌握不及时，而且导致事实婚姻，非婚生育增多；自愿婚检的实施使婚检率不断下降，新生儿出生缺陷持续增多。

6.城市人口文化素质和生活水平的逐步提高。群众对计划生育的需求也发生了变化，育龄群众不满足于节育措施的落实，在安全，可靠、适应、夫妇性生活的和谐上有了新的要求；不满足于少生，对优生优育，培育健康、聪明、成才的孩子也有很多新的追求，不满足于一般的计划生育技术服务，而且在生殖健康，提高生活质量上有了更高的期望。

虽然，现阶段城市社区的服务功能在逐步加强，但是，社区依然承担大量社会行政管理事务，管理多、服务少，不能贴近居民实际需求；居民认同感低，参与热情不高，居民自治缺乏群众基础。

从上述问题可以看出，当前城市计生工作遇到的新问题是前进中出现的新问题，它突出反映出原有的城市计划生育工作管理体制已经越来越难适应新形势的要求了。

首先，城市计划生育工作的主体是城市企事业单位和街道。从工作主体看，条条系统在市场经济形势下职能转换，经营机制转化，企业扩大自主权，工作热点、焦点转向经济领域，计划生育工作往往被忽视。尤其是一些亏损企业在经济指标的重压下，企业领导更是无心过问计生工作。计划生育工作客体是城市育龄人口，在新形势下工作客体又出现了脱离管理范围的问题。所以就出现了一方面是无人管，一方面又没法管的问题，从而使基层计划生育工作出现“断档”。

其次，城市企业计划生育管理机构和队伍远远不适应新形势发展的需要。在改期开放的大潮中，政企分开，条条控制能力有所减弱。一些企业在改组，改制中，调整削弱计划生育工作机构和力量，如有的厂矿、企业将计生机构与其它机构加以合并或者撤销，有的企业虽设有计生机构却挂靠工会、卫生等部门，使原来独立的计生办形成关停并转的局面，过去那种专人负责，层层有人抓的网络系统遭到冲击。在这种情况下要企业象以前那样，继续把全体职工、下岗工人以及合同工的计生工作包下来，确实存在很多困难。

再次，城市街道计划生育机构和队伍与新形势下的要求远远不相适应。城市街道计划生育机构和干部原来就是为街道中的居民及街道单位职工设置的，人员相对少，且多数人属兼职干部，特别是社区组织中兼职年龄偏大，且文化低的现状还没有改变，显然这样的队伍相对于新形势下城市工作的需要以及街道辖区内日渐增多的流动人口，下岗工人等问题来说，显得十分乏力。

第四，管理模式和方法满足不了城市计划生育工作新的要求。随着经济发展和社会进步，城市广大群众的生活水平和文化素质不断提高，新一代育龄群众求知、求实、求美，渴望获得避孕节育、优生优育、生殖健康等方面的咨询和优质服务，而目前单一的行政管理方式和工作内容已不适应，宣传教育，技术服务以及管理方法还需要进一步改进。

二、城市计生工作的思路与对策

1.加强对城市人口与计划生育工作的领导。不断增强人口意识和人均观念。要把做好城市人口与计划生育工作摆在实施城市化战略和可持续发展战略的突出位置，坚持一把手亲自抓、负总责。要认真研究解决新形势下制约城市人口与计划生育工作发展的管理体制不顺、社区建设滞后、部门职责不清、法人责任制落不实、综合治理不到位等问题。要加强城市行政管理体系、公共服务体系和群众工作体系建设，把人口与计划生育工作纳入重大事项督查范围，切实做到责任到位、措施到位、投入到位，为搞好城市人口与计划生育工作提供领导保障。

2.强化城市人口与计划生育工作综合治理，改革和完善计划生育管理体制。针对城市人口与计划生育工作发生的变化，各级政府要组织动员各单位要认真担负起做好计生工作的责任。各部门对本系统所辖区单位的计生工作要提出明确的目标和要求，督促所属单位贯彻落实计划生育基本国策。如公安、教育、民政、司法、财政、劳动和社会保障、文化、卫生、工商行政管理等部门依法履行人口与计划生育工作职责，出台的政策法规和规定，要有利于计划生育工作的开展，充分发挥工会、妇联及计划生育协会的作用，形成齐抓共管、综合治理的社会化格局。

3.加强城市人口与计划生育干部队伍建设。各级党委、政府要重视计生干部队伍建设，积极采取措施稳定和加强计划生育机构，重点加强街道办事处、社区计划生育机构、阵地、队伍建設，落实人员、责任和报酬。建立完善公开选聘、竞争上岗、绩效挂钩、服务承诺、能进能出的用人机制。要不断优化队伍结构，选派政治与业务素质好，年富力强的干部到计划生育部门担任领导职务，要选派懂业务、会管理、有能力、年纪轻，文化程度高、热心计生工作的同志到街道社区从事计生工作，切实解决社区居委年龄偏大，数量偏少，文化偏低，待遇偏差的问题。同时要加强干部培训，不断提高广大计生干部政治理论和工作水平，树立良好的社会形象，为推动城市计划生育工作奠定良好的组织基础。

4.加强流动人口和特殊人群的管理。流动人口计划生育工作由户籍所在地和现居住地共同负责，以现居住地管理为主。各相关部门要进一步落实计划生育工作责任，按照国家流动人口工作“一盘棋”的原则，围绕办证、租房、用工、保健等环节，做好流动人口计划生育管理和服务工作，街道办事处、社区居委会要加强与流动人口户籍地的联系，向流动人口提供宣传教育、避孕节育、生殖保健、生产生活等方面的综合服务。对失业人员、人户分离人员等特殊人群，由所在单位与街道办事处和社区要搞好衔接，纳入现居住地管理。要完善流动人口信息、管理和服务制度，自觉接受驻地街道办事处的指导、检查、监督、考核，有义务支持、协助和参与社区计划生育管理和服务工作。对于不落实计划生育工作职责的单位及其法定代表人要依法追究相应责任，实行计划生育“一票否决”。

5.全面开展优质服务，建立完善计划生育社区服务体系。按照健全网络、完善功能、面向公众、搞好服务的原则，加强城市社区计划生育服务体系、服务阵地建设。要充分发挥城市优势，不断提高城市计划生育标准化管理、系列化管理、现代化管理、孕前管理的水平。把计划生育纳入社区建设、服务、卫生、环境、综合治理、精神文明等项工作之中，深入开展计划生育优质服务先进区、先进街道办事处和模范居（村）民委员会创建活动，最大限度地满足社区居民日益增长的晚婚晚育、计划生育、优生优育、生殖保健需求，引导广大群众形成科学、文明、进步的婚育观逐步把计划生育管理寓服务之中，在服务中实现管理，推动计划生育工作健康深入发展。

6.加强计划生育法制建设，把城市计划生育工作纳入法制轨道。这是在计划生育领域落实“以法治国”的方略的迫切要求，也是与社会主义市场经济发展相一致的举措。在当前亟需加强和完善计划生育立法，不断提高立法质量，严格执行计划生育政策法规，维护群众的计划生育合法权益，加强法制宣传，增强人们的法制观念。加大对违法行为和弄虚作假等问题的查处力度，树立依法行政、依法管理、优质服务的良好形象，真正做到计划生育有法可依，有法必依，执法必严，违法必究，促进计划生育健康、稳定、持续发展。

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