国家计生委变局

继2003年3月更名之后，国家人口和计划生育委员会的“三定”方案（定职能、定编制、定机构）将于近日浮出水面。

此事可以追溯到今年召开的“两会”。作为机构改革的内容之一，原国家计划生育委员会在其名称之前加上了“人口”两字，更名为“国家人口和计划生育委员会”。相应地，其职能也新增了三项：加强人口发展战略研究，推动人口和计划生育工作的综合协调，以及加快政府行政职能的转变。

与此同时，机构设置和调整也在准备之中：增加发展规划司；将中国人口和计划生育信息研究中心更名为中国人口和发展研究院，以加强对人口战略决策的研究和论证。机构设置和调整的首要任务是制定人口的中长期发展规划。

6月17日，国家人口和计生委主任张维庆接受了《财经》的采访，对这一新诞生机构的由来及其未来职能作了全面介绍。

自发的更名

今年全国“两会”召开前夕，新一轮国务院机构改革的走向引人瞩目，对国务院几个主要部委调整的揣测一时间沸沸扬扬，但种种揣测都鲜有提及国家计生委。因此，当国家人口和计生委出现在国务院机构改革方案中时，颇为出人意料。

促成更名的正是国家计生委自己。消息人士说，最初的机构改革方案并不涉及国家计生委。但在今年1月底，国家计生委主要负责人主动向正在讨论机构改革方案的国家领导人提交报告，建议“将国家计划生育委员会更名为国家人口和计划生育委员会”。

这份报告提出了四条主要理由：第一，目前国家计生委承担的任务中，如研究人口发展战略，拟定人口政策和法律法规草案，制定中长期人口规划等，已经远远超出了计划生育的范围；第二，人口问题是世界各国普遍关注的重大问题，加上“人口”二字有利于树立我国以人为本的良好形象，有利于开展人口领域的国际交流；第三，目前已有一些地区机构更名为人口和计生委，并运转良好；第四，无需从其他部门划分职能，也无需增加人员编制。

简而言之，“只要更了名就好。”

3月6日，在十届全国人大一次会议第二次全体会议上，国务委员兼国务院秘书长王忠禹公布了国务院机构改革方案。方案提出，“为加强人口发展战略研究，推动人口与计划生育工作的综合协调，将国家计划生育委员会更名为国家人口和计划生育委员会。”

这一天，距离国家计生委成立恰好22年。

3月10日，十届全国人大一次会议通过国务院机构改革方案；3月24日，国家人口和计生委举行了揭牌仪式。

降低生育率：计生委的阶段性成就

国家计划生育委员会由来已久，其设立的初衷，是为了控制人口增长。

1980年3月至5月间，中共中央书记处委托中央办公厅召开人口问题座谈会，讨论如何控制人口增长及相关问题。曾经参会的中国社科院人口研究所研究员田雪原回忆说：“因为人口问题牵涉面广，当时我们觉得要由综合部门对人口问题进行综合治理。”最后，这次会议建议成立国家人口委员会。

但是人口委员会并未成立，取而代之的是1981年3月6日成立的国家计划生育委员会。对此，田雪原分析说：“为人口问题成立综合部门不太容易，我的理解是中央要抓主要矛盾。”

当年的主要矛盾是，虽然经过20世纪70年代的计划生育工作，1980年全国育龄妇女总和生育率已降至2.24（见文后名词解释），已经接近了更替水平2.1。但是，由于1953年～1958年期间，每位育龄妇女生育了四五个孩子甚至五六个孩子，形成我国的第一次人口生育高峰，20多年后，这些孩子成为80年代的育龄人群。虽然每个家庭只生育一个或两个孩子，但由于育龄人群的庞大，再次形成我国人口生育高峰。控制人口过快增长成为当务之急。

国家计生委——这个特殊时期成立的特殊机构由此开始了这一前无古人的工作。

“计划生育是天底下最难的工作，”一位国家计生委官员对《财经》表示，“因为你的任务是盯紧妇女的肚子，不让她们超生。”为此，几十年来，一支庞大的计生队伍始终活跃在城市和农村的各个角落。

10年过去了，至20世纪90年代，国家计生委的努力使全国妇女的总和生育率降至1.8，并持续保持在更替水平2.1以下，全国人口增长率低于10％，实现了历史性飞跃，标志着中国从降低生育水平阶段过渡到了稳定低生育水平阶段。

新人口问题现身

“到20世纪90年代，控制生育水平这项工作应该说已经取得了决定性的胜利，但和人口相关的问题却越来越严重了。”中国人民大学人口研究所所长翟振武说。

首先是人口老龄化。据2000年第五次人口普查统计，中国65岁以上的老人已经占总人口的6.95％，迫近国际公认的7％的老龄化社会标准。中国走的是社会养老、家庭养老和老年劳动者自我养老“三养”相结合的路子，但这“三养”中的前面“二养”现在都碰到了困难：目前社会养老保险仅在城镇推行，远未实现全人口、全领域、全行业的覆盖；而在以家庭养老为主的农村，子女少或者只有女孩成为缺乏养老支持的主要原因。

翟振武表示，1981年中共中央在就人口过快增长问题给全体党员的一封公开信中，曾谈到养老问题国家会来解决，“到现在，当年实行计划生育的父母即将进入老龄，人家当年响应计划生育的号召而减少生儿育女，导致如今因为子女少而缺乏养老支持，国家理当兑现当年的承诺。但实际情况是，现有的优惠政策几乎等于零。”

其次是出生性别比问题。由于重男轻女的传统观念根深蒂固，加之计划生育政策的严格执行，我国婴儿的出生性别比（见文后名词解释）随之上升。1981年这一比率是108.47，1989年上升至111.92，2000年再度上升至116.9，超出国际公认正常范围约10个百分点。全国人口普查同时显示，2000年，除西藏和新疆，各地出生婴儿性别比全都高出正常范围，其中海南和广东更分别高达135.6和130.3。

婴儿出生性别比持续上升，表明男女比例日益失调。现实中也已出现了因为男多女少而带来的男性婚姻竞争加剧、拐卖妇女、家庭不稳定等一系列问题。

第三是流动人口问题。20世纪90年代是中国国内人口流动最为活跃的时期，全国流动人口从1993年的7000万增加到2000年的1.4亿，10年内就翻了一番。大量人口从农村流向城市，主要目的是务工经商，但也有相当一部分人是为了逃避计划生育。许多人对1990年元旦晚会的小品《超生游击队》印象深刻—— 一对农村夫妇为了生男孩，一生再生，不惜走遍全国。日益庞大的“超生游击队”成了计生部门的一大难题，因为外地子女的婚育证明不全，其户籍地对外出育龄妇女的信息难以及时把握，导致计划生育无从抓起。

诸多人口问题层出不穷，已非计生委一家可以定夺。为此，20世纪80年代和90年代，在生育水平较大幅度下降后，一些人大代表、政协委员、专家学者通过不同方式呼吁改革计生管理体制，成立国家人口委员会或国家人口和计划生育委员会。中国社科院人口研究所研究员田雪原回忆说，1993年和1997年，50位学者曾两次联名上书中央，要求成立人口委员会，全面解决人口问题，但两次都没有下文。

对此，曾经参与上书的田雪原说：“我认为政府的主要意思是，现在中国的人口问题，最主要的还是以控制人口增长为主要任务，把‘计生’二字去掉，是不是给人感觉这事就差不多了？”

原国家计生委政策研究室主任马力认为，这是由当时的人口形势决定的。虽然我国从20世纪90年代就进入低生育水平，但在很大程度上是通过行政手段实现的“人口急刹车”，而非群众的自觉行为，这样的人口形势并不稳定。“如果改名人口委员会，我们的中心工作就会转变，而当时的主要工作还是控制人口数量。”

德阳更名试点

在学术界频频呼吁的时候，官方层面的更名筹备工作也在进行着。1994年，四川德阳地区率先将地、县计生委更名为人口与计生委。国家人口和计生委主任张维庆回忆说：“当时德阳是计生搞得比较好的城市，彭佩云主任提出能不能更名探索一下，拓展一下职能，看看效果怎么样。”

根据《中共德阳市委、德阳市人民政府关于建立市人口与计划生育委员会的决定》，更名以后“暂不新增内设机构、编制、经费，主要职责是抓紧抓好计划生育工作，从严控制人口增长，提高人口素质，在此基础上承担人口与经济社会发展规划的监测和信息反馈工作，并对涉及有关部门的人口与计划生育工作实行联系、协调、考核和评估工作，围绕人口与经济社会协调发展不断探索人口与计划生育委员会的职能。”

“德阳市计生委更名之后，我们曾作过研究，想把婚姻登记和一些老龄问题纳入人口和计划生育的范畴内来统一考虑，”一位国家计生委官员解释说。

德阳市计生委更名后，当地婚姻登记由计生委和民政局合署办公，但更名工作并未立即在全国展开。“只要涉及与其他部门的职能调整，就有利益冲突，”这位官员表示，“在国家计生委没动的情况下，要在全国各地全面铺开，全面调整各地计生部门与当地其他部门的职能，就有难度了。”

上海规范运作

继德阳之后，省级计生委的更名试点工作在国家计生委的指导下稳步进行。2000年5月，上海市计生委更名为人口与计划生育委员会，并开始规范运作。

上海之所以能够先行一步，是因其人口早在1993年就进入自然变动负增长，至2000年已连续保持7年。与此同时，上海人口发展出现了新的形势和问题：户籍迁入人口和外来流动人口大量增加，常住人口总量规模处于不断增长态势；人口年龄结构不合理；人口老龄化程度高、进展快；人口空间分布不合理，中心城区人口密度过高，郊区人口过于分散。

“我们认为，上海已到了从单纯人口控制到社会综合调控这个阶段。”原上海市人口和计生委主任，现上海市政协人口资源环境建设委员会常务副主任周剑萍回顾说。

2000年5月，上海市计生委更名后，被明确为“主管全市人口和计划生育工作的市政府组成部门”，增加的职能为：开展人口预测，研究提出本市人口发展中、长期规划和年度计划以及加强协调有关人口宏观调控政策。

周剑萍告诉记者，更名之后，上海市人口和计生委的工作“立足更高、视野更宽、舞台更广”，在上海市城市总体规划和上海市国民经济和社会发展第十个五年计划纲要中提出了加强人口综合调控的建议，同时承担了“上海人口增长趋势与最优人口规模研究”、“上海人口出生率持续低下与是否要调整计划生育政策研究”、“外来人口对上海经济、社会、发展的影响与对策”等研究任务。2002年上海市人口和计生委承办了上海首次人口与发展国际论坛。

同年，紧随上海之后，重庆市及其所属各区（市、县）也全部更名为人口和计生委。之后，综合改革试点地市及其他全国许多地方的计生委也先后更名。

更名之路尘埃落定

与此同时，“人口与计划生育”的概念宣传也已悄然启动。1997年以后，几乎所有涉及国家计生委工作的讲话、重要文件等，都在计划生育前面加上了“人口”二字，其中最令人瞩目的便是2001年出台的《人口与计划生育法》。

国家人口和计生委主任张维庆告诉记者，当时讨论这部法的名称时，有三种意见，争论得很激烈。第一种主张叫《计划生育法》，第二种主张叫《人口法》，第三种则主张叫《人口与家庭福利法》，以回避计划生育。

“我们做了大量的统一思想工作，最后还是叫《人口与计划生育法》。”张维庆回忆说：“计划生育不能丢，这是中国特色——谁叫中国人多呢。”

在做了一系列的铺垫之后，今年3月的新一轮国务院机构改革成为国家计生委更名的绝好契机。张维庆说：“据我所知，中央最担心的就是计划生育抓不好。我分析利弊后认为，改名人口和计生委的成功率比较高。你向中央谏言，把道理讲清楚，中央还是会同意的。”

与以往不同，这一次张维庆是以个人名义向中央领导和有关负责人写信。张维庆从1983年起历任山西省副省长、国家计生委副主任和主任，有20年的省部级工作资历，“中央领导一般都认识我，比较熟悉我，这也很重要。”

这份报告成稿于今年1月30日，由张维庆亲笔签名，送给胡锦涛、温家宝、黄菊、王忠禹及中央编制办的李铁林。“这是关键的五个人，他们要是同意了，就算定了。”

几天之后，从中央编制办传来回音，更名一事初步得到中央同意。但还需要经过国务院、政治局常委、政治局讨论和全国人大的审议。

3月11日，包括国家计生委改名方案在内的国务院机构改革方案获全国人大通过。20多年的更名之路就此尘埃落定。

新机构，新职能

按照国务院机构改革方案，更名后的国家人口和计生委将增加两项职能：一是加强人口发展战略的研究，二是推动人口与计划生育的综合协调。

而张维庆认为还应再加上一条——加快政府行政职能的转变。

人口发展战略的研究，其重点是制定人口发展中长期规划，包括控制人口数量、提高人口素质、开发人力资源、调整人口结构、改善人口分布、解决人口就业等。

人口与计划生育的综合协调包括三个方面：首先是社会经济政策的协调。除了控制人口数量的政策，还需要奖励、优惠、救助扶植和社会保障政策，这些政策以前不完善，或者没有完全落实；二是法律法规的协调。虽然历年来出台了一系列人口与计划生育的法律法规，但都属于原则性法规，需要制定更具实操性的细则；三是行政管理部门的协调。计生工作涉及公安、卫生、民政、财政、劳动、人事等20多个部门，还涉及工青妇、协会、基金会以及群众团体。为此需要建立“党政领导，部门配合，群众参与，齐抓共管”的综合治理机制。

至于政府行政职能的转变，主要就是12个字——“制定规则，创造环境，战略研究。”

制定规则，包括制定政策、法律、法规、制度，具体执行则由下属机构负责，“具体怎么干，人家下面会干，你管那么多干什么？”

创造环境，指创造有利于人口与计划生育、稳定低生育水平、提高人口素质的法制环境和舆论环境。而战略研究则是加强对人口战略的前瞻性研究。

为此，国家计生委要增加一个发展规划司，并将中国人口与信息研究中心更名为中国人口与发展研究院。目前首要任务是制定第一个人口的五年计划，这将是国家第十一个五年规划的重要组成部分。

下一步是人口委?

对于新成立的国家人口和计生委，学术界在肯定之余也提出了更多的期望。

翟振武认为，国家人口和计生委仅仅加强人口战略研究和人口规划工作，还是很不够的，应该拓展具体的工作职能，比如婚姻登记职能就可以并入人口和计生委。

田雪原认为，国家人口和计生委应提高综合协调能力，对老龄化、流动人口等问题开展一定协调工作。

两位学者都提出人口资源共享的建议。比如整合国家统计局、国家人口和计生委及公安部三个机构的人口统计资料，以利于研究。

还有一位专家说：“更名后，国家人口和计生委的工作由实变虚。以前的工作非常实，就是控制人口数量，现在搞宏观战略研究，又变得非常虚，需要一定时间来适应这种转变。”

对此说法，张维庆并不认同，他认为“一点也不虚，是虚实结合”，新增的宏观调控和战略研究职能并不会削弱现在的计划生育工作。他的理由是：第一，做好稳定低生育水平的计划生育工作，就计生抓计生是抓不好的，必须加强人口与计划生育的综合协调，对人口问题实行综合治理；第二，人口发展战略研究为我们做好稳定低生育水平条件下的计划生育工作提供了更好的宏观环境；另外，人口发展的战略研究主要是在国家和省一级，基层主要还是做计划生育工作。

但张维庆也坦承未来的工作面临诸多挑战：首先，人口发展战略需要综合性、多学科的人才进行联合攻关和研究，而目前的人才储备不足以应对这项急迫而重大的任务；其次，综合协调往往涉及部门利益、地方利益、小团体利益和个人利益，做起来并不容易。

而专家们的担心则集中在未来的人口规划。一位专家表示，定位于人口规划，既统率了人口职能，又避免了与其他部委的冲突。但这同样是具有中国特色的工作，具有一定的开创性，所以具有很大的难度。另外，对于人口规划如何落实目前也没有定论——“人口委为整个社会制定25年乃至50年的长程性规划，是属于指导性的还是具有法律约束力的呢？”

还有一些专家已经把目光瞄向了未来的人口委员会。翟振武认为，应该按照大人口的思路和人口规律来划分各部门的职能，“这样，人口和计生委恐怕就是过渡性的名称了，以后会进一步更名为人口委。”他提出，未来人口委的职能应该涉及生育、婚姻、人口统计乃至老龄人口等诸多方面。

张维庆则表示，更名人口委不是没有可能，但“恐怕需要比较长的时间”。至于职能扩展，他表示：“随着形势的发展也许会有变化，这是市场经济条件下政府职能的完善，只会更科学，不会更扯皮。但本届政府要考虑的，是如何发挥好现有职能。”

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