天津滨海新区水利发展新模式创建的探讨

摘要：自滨海新区作为国家综合改革试验区以来，各项事业走在全国前列。借此契机积极把水利事业融入滨海新区的大发展中，创建、完善与滨海新区相协调的城乡一体化水利发展新模式，加强水利基础设施建设，强化改革创新意识，促进水利事业更好更快的发展。

关键词：滨海新区水利发展新模式

推进滨海新区开发开放，是党中央、国务院从中国经济社会发展全局出发做出的重要战略部署。在天津市总体规划中我区有225平方公里属于滨海新区。以建立综合配套改革试验区为契机，探索新的区域发展模式为主要任务的滨海新区，必将为我区水利事业的发展带来难得的历史性机遇，这个机遇如果抓不住，将严重影响我区水利事业发展，将给滨海新区和我区带来“供水无保障、排水不到位、水环境严重恶化”等诸多隐患。为此，必须强化我们就是滨海新区的观念，强化改革创新意识，以积极参与、建设、拥有的姿态，融入服务好滨海新区，借势加快水利公共基础设施建设。

一、主动融入滨海新区，是加快我区水利事业发展的必由之路

1.主动融入滨海新区，是提升我区水资源可持续支撑能力的客观要求

我国水资源人均占有量不足世界平均的四分之一，为世界13个贫水国家之一。海河流域水资源开发利用率已达90%，远远超过国际公认的40%的合理限度。我区人均水资源占有量仅为160立方米，不足全国平均的十分之一，属于重度缺水地区。为此，只有依托滨海新区“东取渤海，西取汉江，北引滦河，南取黄河长江，调蓄本地水源，统筹再生水回用” 之新格局，才能实现我区经济社会发展所需水资源的可持续支撑。

2.主动融入滨海新区，是提升我区防洪排涝标准的客观要求

滨海新区开发开放，对我区防汛工作提出了更高的要求，提升防洪排沥标准和增加供排水设施的需要日益凸显。根据东丽区战略发展规划，到2010年我区城市化面积达到361.48平方公里，测算排水流量为290.72立方米/秒，而目前我区外环线以外一级河道沿岸的排水能力仅为165.6立方米/秒，需增加125立方米/秒，才能满足发展需求，工程概算投资达3.2亿元，而新增加的排水能力大部分是为滨海新区服务的。同时还存在设施老化、河道淤积、海河沿岸泵站扬程与行洪水位不相匹配和山岭子泵站位置靠上，下游堤防薄弱，排沥水位不能满足永定新河行洪要求等问题。

3.主动融入滨海新区，是提升我区人居环境和生态环境水平的客观要求

水是维系良好生态环境的最基本要素，直接威胁人居环境和生态环境的改善。随着工业化和城市化进程的加快，我区水环境恶化压力不断加大。首先是水文地质环境的恶化。由于长期超采地下水，造成地下水位下降、地面沉降和地下水污染等一系列危害。二是海河成为“水缸”和景观河道后，我区除汛期降水外，既无来水补充，又无排水出路，河系水体成为死水，水质污染现象相当严重。三是北塘排污河对周边水环境的污染。四是体制不顺，水环境保护与管理措施难以到位。

二、主动融入滨海新区，创建水利发展新模式

融入滨海新区，在思路上必须突破就水论水的部门和行业的发展思路。按照科学发展观的要求，研究制定促进我区水利发展的政策措施，探索有利于水资源合理开发、高效利用、优化配置、全面节约、有效保护和综合治理的体制和机制。按照市场经济的要求，逐步实现政企分开、政事分开、政资分开的水利管理体制，明确政府、企业、事业单位和社会中介组织在水利管理中的职责，形成以政府为主导，营利性企业、公益性组织、社会公众等多元主体参与，政府、市场、社会有机结合的水利管理模式，建立所有权、经营权、监管权，相互制约的水利发展模式，推进我区水利产业化与市场化发展。

1.编制完善与滨海新区相适应的水利发展规划体系

按照“围绕一个目标，创建一个模式，实现四个转变，完善八个体系”的要求，编制完善与滨海新区相融的城乡一体化水利发展战略规划。

围绕一个目标，即紧紧围绕“乘滨海新区开发开放大势，加快建设国际型、知识型、生态型津滨新城区，构建和谐东丽，率先基本实现现代化”的奋斗目标。

创建一个模式，即研究把握水的自然经济属性和市场经济规律，实现公共服务、市场运营和社会管理相互促进相互制约的水利发展新模式。

实现四个转变，即实现由传统水利向现代水利转变，由工程水利向资源水利转变，由减灾水利向环境水利转变和由农村水利向城乡水利并举转变。

完善八个体系，即以打通河湖水系和更新改造国有泵站为重点的防汛排水安全体系；以实施农村饮水安全和管网入户改造为重点的水资源供给保障体系；以河道综合治理为重点的水环境生态保护体系；以依法管水和推行管养分离为重点的水利工程管理体系；以规范行政审批和搞活服务载体为重点的水利公共服务体系；以用现代科技成果装备、改造水利设施为重点的水利信息化管理体系；以搭建投融资平台为重点的水利发展政策支撑体系；以培养“四型人才”，即行政型、专业型、经营型、技能型人才为重点的水利发展人才保障体系。

2.建立完善与滨海新区相融的水利投融资模式

由于水利工程具有投资规模大、回报性低、风险性高、资产的高沉淀性多特征，必须加大水利投融资体制改革的力度，逐步建立多元化、多层次、多渠道的水利投融资体制，建立政府主导、社会筹资、市场运作、产业发展的水利运行机制。

2.1区分公益性与经营性项目，确定不同的投资机制。水利建设涉及到防洪、水资源保护、水源、供水、排水、污水处理及回用等诸多领域，其中防洪、水源保护、水环境防治等公共领域的事务，由于没有明确的产出或即使有产出也不可能完全走向市场化，政府做为公共利益的代表者，应承担起建设、管理、运行维护以及更新改造的责任。污水处理和排沥等准公益项目，走政府投资引导，市场运作的路子。对于供水等经营性项目，资金来源应该市场化，主要通过非政府渠道筹资，走市场化开发、社会化投资、企业化管理、产业化发展的道路。

2.2划分事权，形成分级投入机制。由于防洪排水、水源保护、水环境治理等项目属“外溢效应”公共物品，这类水利公共基础设施除满足我区自身发展需求外，还承担着为滨海新区服务的任务（如在天津市总体规划中我区有225平方公里属于滨海新区，其中重点经济板块中，有保税加工区、航空城、泰达西区、滨海高科技产业园、东丽湖旅游区、冶金工业区等），为此，应划分事权，由滨海新区与我区按照工程功能、性质、任务，合理承担投资额。对于一般性的水利工程，按照“谁受益，谁负担”的原则，由受益者投资，逐步形成市（含滨海新区）、区、乡（含镇和街）、企分级投入机制。

2.3运用政策手段，加大利用信贷资金力度。广开思路，积极争取水利政策资金。深入研究金融政策，充分利用产业投资基金、创业风险投资等，使银行信贷资金向水源工程、供排水管网工程、污水处理等项目倾斜。

2.4利用资本市场，拓宽融资渠道。提高水利企业筹资能力，优化企业资本债务结构，探索在资本市场直接融资，发行股票和政府出面发行水利建设债券，以其收益、收费及政府性补助资金还本付息等融资模式。改善投资环境，构架社会资本和海外资本进入水利行业的桥梁，积极探索利用外资以独资、合资合作、BOT等多种方式参与水利基础设施建设。

2.5推进产权制度改革，增加水利投资。加快水利设施确权划界步伐，推进水利产权制度改革，对现有水利资产实现经营性资产和公益性资产的分属，将水利经营性资产的法人财产权，赋予给水利经济实体，使水利经济实体真正承担起保值增值的责任。推行产权多元化管理，以资本结构的调整拉动水利产业整合，培育大型水利集团，真正明确股东会、董事会、监事会和经理层的职责，形成各负其责、协调运转、有效制衡的公司法人治理结构，有利地约束企业内部成本，提高效率。探索资源性水利资产产业化管理模式，培育水资源产权市场，在实现水资源合理配置的同时，充分发挥水资源的经济价值。

3.建立完善与滨海新区相融的水利市场监管模式

进一步推进水利企业所有权与经营权的分离，建立产权清晰，权责明确、管理科学、监管有利、激励有效的法人治理结构。使水利企业成为自主经营、自负盈亏、自我发展的法人主体和市场竞争主体，在政府监管下合法经营，以获取经营利润为目标，建立严格的成本费用核算体系和有效的监管激励机制。在改革进程中，实现水利资产管理观念的转变，即实现从管理水利企业到管理水利资产的转变，从静态管理到动态管理转变，从实物形态管理到价值形态管理的转变，从前置性审批管理向全过程监督管理的转变，从管理领导班子向委派产权代表的转变。

由于水利产业特有的自然属性、区域垄断性、规模经济性和无可替代性，在资源整合与企业重组中普遍存在利益冲突性、过程规范性，水利企业的供给价格制订、服务质量和服务安全保证直接涉及到公共和其他行业的利益，为此决定了政府在水利行业运营管理中必须扮演市场监管者的角色。

政府水利监管的基石是公平与效率，运营环境的法制化、规范化和透明化有助于企业追求中长期的阳光利润。为此，把维护和促进水利市场的整体公平与效率作为政府监管的核心；把市场准入、价格政策、产品标准、服务质量和国有资产的运营与管理作为政府监管的主要内容；把引入竞争机制，完善监管法规、政策体系，健全监管机构作为政府监管的主要职责。

4.建立完善与滨海新区相融的有利于水利社会管理的宏观政策环境模式

4.1建立水价调节听证程序，产品与服务价格审批程序。为达到吸引外资和提供长期优质公共服务的目的，政府需对涉水行业的产品和服务制订有吸引力的价格，公开价格调整程序，实行价格听证会制度，在保证投资者通过提高生产效率和降低成本获得合理收益的同时，也要使用户享受竞争和科技进步带来的实惠。因此，要根据现代市场规律的要求，综合考虑供水企业制水成本、用水户承受能力和物价指数，建立合理的供水水价形成机制和水价调整机制，对居民用水实行阶梯式计量水价，对非居民用水实行计划用水和定额管理，以及超计划、超定额加价制度。应该加大污水处理费的征收管理力度，把污水处理费的征收标准尽快提高到保本微利的水平。

4.2建立水利政策性损害的利益补偿机制。水利企业成为真正的企业后，应当在政府的监管下合法经营，以获取经营利润为目标，而不应再承担与企业身份不符的职能，如为城区提供免费的消防用水，为农业提供免费排水等。政府作为社会公众利益的代表，承担着政治责任，如维护社会稳定、增进社会福利、照顾弱势群体等，所以由于政策性原因造成的水利企业损失，不应由企业承担，而应依法建立起相应的补偿机制。

4.3统一内外资进入水利行业的待遇和政策。统一内外资企业尤其是民营企业进入水利行业的待遇和政策，统一不同涉水部门分管的水利国有资产政策。在水利企业市场化过程中，尤其是产权制度改革中，妥善处理职工安置问题，维护社会稳定，同时要保证国有水利资产的保值增值，最大限度地维护国家和公众利益。

4.4提高公众参与水利社会管理的程度。利用多种形式广泛宣传，培养公众参与的权利意识，把公众参与的观念渗透到我区水利规划、防汛抗旱、水资源管理、水土保持、水环境防治等方面。完善咨询评议论证制度、专家评议制度、听证会制度，建立水利建设项目公示制度，将政府管理纳入社会、企业、公民共同参与的视野，充分利用社会智力资源和现代信息技术，增强透明度和公众参与，为社会公共参与水利社会管理提供信息渠道和程序保障。

4.5规范行政审批程序，提供法律咨询服务。规范涉水事物行政审批行为，完善“一站式”服务模式，严格落实服务承诺制，限时办结制和首问负责制。坚持依法治水，提高水利执法能力和水平，深入开展水政监察规范化建设，加快推行执法责任制、评议考核制，完善监督机制，规范水事行为，提高执法人员素质，建立一支高效、公正、廉洁的水行政执法队伍。

作者简介：祁文杰（1979.5—），助理工程师，从事地下水资源管理工作。

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