关于某市农民脱贫致富的调查与思考

解决农民贫困问题是推进新农村建设的重要内容，也是缩小城乡收入差距、构建和谐社会的首要任务。xx市2002年被列入湖南省扶贫开发工作重点县市，2011年列入国家武陵山片区区域发展与扶贫攻坚县市以来，扶贫开发取得了长足进展，农民收入稳定增长。但是由于体制机制、自然条件、农民素质等诸多条件的影响和制约，农民增收致富仍然面临一系列困难和问题，需要采取多种措施加以解决。近日，市财政局会同市扶贫办就全市农民脱贫致富问题进行了专题调研。课题组以xx市扶贫工作为切入点，采取专题座谈、实地走访、问卷调查等方式开展，重点考察xx市的省直以及市县单位驻点扶贫村，同时走访该市组织、扶贫、农业等部门以及相关乡镇机构，对全市的建设扶贫情况进行纵向比较与横向考察，力求总体性地分析建设扶贫过程中存在的问题及其原因，进而提出构建建设扶贫长效机制的对策建议。　　

一、新时期贫困人口现状　　

xx市现辖20个乡、镇、办事处，922个行政村。全市面积1896.87平方公里，耕地63万亩，其中水田42万亩，旱土21万亩。总人口110万，其中农业人口93万，是典型的人多地少的县市。《国家八七扶贫攻坚计划》实施后，特别是xx市被列入国家、省重点扶持县市以来，全市扶贫开发工作不断深化，取得了丰硕成果。2008-2011年，全市共投入各项扶贫资金58287万元，其中财政扶贫资金3246.5万元，信贷扶贫资金11235.5万元，整合其它资金和农民自筹资金43805万元。预计2012年全市投入各项扶贫资金22526万元，其中财政扶贫资金1356万元，信贷扶贫资金3190万元，整合其它资金和农民自筹资金17980万元。累计解决饮水困难人口2.58万人，修建通乡公路244公里、通村公路659公里，完成农网改造345个村，新修、整修水渠162千米，整修山塘275口，维修水库、堤坝11处。贫困地区和贫困村综合生产能力得到增强，群众生产生活条件明显改善。　　

2012年财政投入各项扶贫资金22526万元，预计全市农民人均纯收入达到3890元，同比增长14%；低收入人口农民人均纯收入达到1780元，同比增长15%。全年净减少贫困人口2.1万人（按2300元的新贫困标准线）。但贫困地区和贫困人口仍然有一些问题和困难比较突出。　　

（一）农村贫困面广人多。国家提高贫困标准后，全市2300元以下的贫困人口为34.16万人（国家统计局农调队数据），占农业人口的34.5%。其中，人均收入在1000元以下的户占4%，在1000-1800元的户占9%，在1800-2300元的户占13%。贫困人口规模大、分布广，扶贫的任务重、难度大。　　

（二）贫困地区和贫困人口处于弱势地位，贫富差距进一步拉大。社会主义市场经济体制下，市场在资源配置中发挥基础性作用，在市场竞争中，贫困地区在交通、通讯、人力、资本等各方面处于劣势，资源要素都向回报率更高的经济发达地区集中，贫困地区不能获取更多的资金投入和发展空间。贫困地区贫富分化的趋势也日益明显，目前“开发式”扶贫主要是依靠能人、龙头企业、经济组织进行经济开发、带动和扶持贫困人口来发展经济，在客观上富人在扶贫开发政策和资金上受益更多，而贫困人口受益相对较小。　　

（三）农村返贫现象回潮。一些脱贫人口由于先天条件差，基础脆弱，稳定性不强。虽然经过扶持越过了贫困线，但其生产生活条件未得到根本性的改变，抵御突发事件的能力弱，仍然处于贫困临界点。一旦遭受自然灾害、疾病、市场变化以及生产经营上的思想观念，极易出现返贫现象。近几年，我市连续遭受洪涝灾害和百年不遇的干旱，贫困地区返贫率较高。值得重视的是农民的依赖意识加重。很多农民往往将脱贫与农村的发展完全等同起来，盲目等项目等资金，将“帮扶”等同于“应扶”。 据统计，涟源市每年返贫人口均在—万的高位上徘徊。　　

（四）贫困地区农民生活水平仍然较低。我市贫困农民的主要增收渠道是发展产业和外出务工。由于农业产业脆弱、劳务输出局限，贫困人口的收入层次低、总量小、增长慢，几年来，虽然我市农民人均纯收入年平均增幅达到10%左右，目前仍只相当于全国水平的98%、全省水平的70%。而且由于我市区域发展不平衡、农村贫富差距大，大部分贫困地区的农民收入和生活状况远远低于全国平均水平。到2011年底，全市尚有232个行政村、4520个自然村不通水泥（沥青）公路，80个行政村、819个自然村未完成农网改造，1475个自然村不通电视广播，12.6万户饮水困难，石漠化面积达　45599公顷　。　　

（五）特殊困难群体凸现社会隐患。在我市现存的贫困人口中，一些特殊困难群体如孤寡人员、老弱病残、单身汉、超生户所占比重较高，其中被民政部门列为救济对象的孤寡人员有3279户，身体残疾丧失劳动力的有5829户，单身汉有2145户，违反计划生育的超生户1823户，共占贫困农户总户数的35.8%。他们自身条件差，适应能力不强，在扶贫开发过程中参与程度低，受益少，处于社会的边缘地带，势必给农村发展和稳定和谐带来重重隐患。　　

二、积贫难脱的社会现象透视　　

（一）恶劣的自然环境是贫困的外在因素。我市现存的贫困人口主要分布在南北部高寒山区、大江口水库和白马水库库区，自然环境差。首先是资源缺乏，土地贫瘠，宜农耕地少，农业效益低。贫困地区多为石灰岩地形，可用耕地少。白马水库、大江口水库库区人均耕地仅有0.26亩。其次是灾害频繁。贫困地区水土流失严重，小雨即成洪，小旱便是灾，有的地方农业生产“十年九不收”。再是水、路、电等基础设施落后。至2011年底，全市尚有32个村2.8万人和1.6万头大牲畜存在饮水困难，绝大部分村水利设施老化，通讯不畅、信息闭塞。　　

（二）人口素质差是贫困的内在原因。在生产力诸要素中，劳动者素质是决定性的因素。但是，我市贫困地区人口素质的问题仍然十分明显。首先，在思想素质方面，由于贫困人口长期处于贫困的状态，经常受国家救济，普遍缺乏进取心，自力更生、艰苦奋斗的主动性不强，“等、要、靠”等依赖、惰性思想严重。在文化技术素质方面，由于农村基础教育滞后，农业科技和技术推广体系又不健全，贫困农民受教育、培训程度低，职业技能低下，自我造血功能不强。同时，医疗卫生事业落后、局部地区人口增长过快也在一定程度上影响了贫困人口的素质。　　

（三）制度设计上的缺陷加剧了贫困现象。从我国前一阶段的农村扶贫战略来看，也存在一些偏差和缺陷：国家将扶贫资金几乎全部投放在国家确定的贫困地区，忽视了省扶重点县及非贫困地区的贫困人口。扶贫资金多渠道多部门发放，资金分散，效益不明显。实施“普惠制”而非“特惠制”，在客观上，最底层的贫困人口受益相对较小。同时，扶贫机构地位不高、职能较少、队伍不强、经费短缺，大部分乡镇无专门工作机构，在一定程度上影响了扶贫工作水平和工作效率。　　

（四）农村基层组织的经济发展与公共服务职能弱化。　　

家庭联产承包责任制实行后，农村基层组织与分散的家庭之间的经济链条出现断裂，村级组织可控制的经济资源大幅减少，许多村民发展农业产业、外出务工经商等基本上是独立完成，没有依靠或依靠不了村级组织来实现。同时，村级集体经济非常薄弱，在xx市50个特困村中，85%以上的村没有集体收入来源，大部分的村都有负债，基层组织运转十分困难，每年到位的3万元办公经费显得捉襟见肘，日常开支都十分困难。经济基础薄弱的情况下村级组织带领村民致富的能力也大为减弱。　　

（五）财政扶贫资金分散整体效益低下。　　

目前，整合扶贫资金已成为社会关注的焦点，但扶贫资金仍处于分散状态，缺乏统一规划，建设扶贫工作钱少事多，吃、穿、用、住、行，水、电、路、医等样样都管，因此只能是“撒胡椒盐式”的“粗放式扶持”，有些地方出现了扶贫资金“上分下合”的状况，如xx镇某村，将油茶林改造资金12万余元、村级互助合作项目启动资金10万元，加以“整合”用于弥补村组公路建设、电网改造、饮水工程等项目建设资金的不足，真正用于产业发展的只有3万余元。扶贫资源自上而下的传递方式以及扶贫资金的分散性，使得部分扶贫主体将很大一部分精力用于项目申报和争取，扶贫规划与项目管理实施却非常乏力。同时，村级扶贫规划并不能与上级规定的扶贫项目实现有效对接，扶贫项目没能达到因地制宜的效果。　　

三、有效开展扶贫攻坚的路径探索　　

近年来，中央和湖南省积极推行新农村建设，着力改变二元经济结构和城乡户籍管理制度，统筹城乡协调发展，进一步确定了农业的基础地位，加大了对农业贫困地区的投入，健全了增加农民收入的机制，为贫困地区和农村的发展构筑了良好的政策发展平台。但缓解贫困人口，促进贫困地区全面发展，还必须在扶贫开发政策和导向上有所创新，建议从以下四个方面入手：　　

（一）加强贫困地区基础建设，夯实脱贫基础。要以扶贫开发整村推进为抓手和平台，着力改善贫困人口生产生活条件。加大农田水利设施建设力度，重点是改造中低产田和硬化山塘水渠等水利设施，提高防灾抗灾和农业综合生产能力，确保粮食生产安全；加强贫困地区村组公路建设，实现贫困村村村通公路通广播，100%的自然村完成电网改造；加快邮电、通讯、饮水等设施建设，逐步改善贫困农户住房条件，有效控制水土流失，搞好退耕还林，发展农村小水电和沼气建设，优化农村能源结构。　　

（二）加大贫困农民培训教育力度，增强造血功能。强化农村基础教育，加强思想引导和教育，改善农民的文化知识结构，改变陈旧的思想观念，提高其基本素质。按照市场经济和现代农业的要求，依托产业发展，因地制宜开展农业实用技术培训，面向市场为农民提供职业技术培训，使贫困农民成为有文化、懂技术、会经营的新型农民。建立健全农村社会保障体系，有条件的地方要完善农村低保机制，全面保障贫困妇女、儿童、残疾人等特殊困难群体的合法权益。　　

（三）多管齐下，拓宽贫困人口增收渠道。一是引进、推进新技术、新品种，发展高效、优质农业，开辟就业门路。如充分利用我市肉牛产业特色，大力发展“牛、沼、草”生态农业模式，广开增收门路。二是着力培植特色产业，力求实现“一乡一业”、“一村一品”，促进农村产业化经营，实现农民与市场对接。如依托我市现有资源和产业规模，积极发展“药、菜、林”深加工项目，做大做强，形成规模集聚效应。三是建立完善劳务输出渠道和网络，加快贫困劳动力向大中城市和二、三产业转移，发展劳动经济。四是改革户籍和人口管理制度，引导农民合理有序流动。加快城镇化进程，实现工农业互补、城乡协调发展。五是加大金融扶持力度，采取财政贴息、小额担保贷款等形式，解决贫困农民资金瓶颈。　　

（四）加强政策衔接，整合扶贫资源　　

1、加强政策衔接，形成政策合力　　

在国家不断推进城乡基本公共服务均等化的背景下，很多相关职能部门在制定并执行相关政策过程中实质上承担了扶贫的职能，比如新农村建设、新农合、农村低保、通村道路建设等都与扶贫开发工作密切相关，因此要结合相关政策加以推进，加强政策衔接，形成政策合力。要进一步强化扶贫开发领导小组的协调和统筹职能，将财政、扶贫、农林水利、科技、文化等各类项目资金打捆使用，以“整村推进”为载体，与村级规划实现对接，发挥综合效益；将基层办、建扶办、新农村办等机构进行整合，避免重复规划与建设，杜绝政出多门，发挥政策合力。　　

2、整合扶贫专项资金，发挥集聚综合效应　　

当前，专项扶贫资金主要由财政扶贫资金、以工代赈资金和信贷扶贫资金三大项组成，为便于综合管理，可将以工代赈资金纳入财政扶贫资金，由三项并为“两项”，从源头层面加强对资金的统筹与整合，防止多渠道下达。同时，要摒弃以往自上而下的项目报批程序，建立自下而上的项目申报、审批工作程序，将扶贫资源的分配权力适当下移至地方尤其是基层政府，由县一级扶贫部门根据贫困村的实际需求确定到村的具体项目或项目包，充分发挥基层组织和专业协会在项目管理中的作用。　　

推荐访问:脱贫致富 某市 思考 农民 调查