关于赴佛山市、上海市考察学习社区建设和养老工作的报告

按照孙喆市长的指示精神，10月28日至11月1日，由郝明哲副市长带队，市政府办公厅、市政府研究室、市民政局以及北三区分管民政工作副区长、民政局长等一行12人，先后到佛山市和上海市静安区、徐汇区考察学习，共考察社会组织、街道社区、养老机构、为老服务企业等16家组织机构。现将有关情况报告如下：

一、主要收获

此次考察最大的感受，就是这两个城市的社区管理和为老服务的理念超前，投入巨大，手段先进，很多好的做法在我市尚处在思考研究阶段，在他们那里却已成为现实，并且运行的很成功。

（一）社区服务内容便民普惠。佛山、上海两地在完善公共服务方面，切实做到了通过社区（街道）向广大居民提供均等化、普惠化、多元化、便捷化的公共服务。比如，上海静安区设立社区事务受理服务中心、社区卫生服务中心、社区文化活动中心、社区生活服务中心等“四个”服务中心；徐汇区则在此基础上，进一步增加了社区为老服务中心、社区企业服务中心和社区综治工作中心，使得社区服务功能更加完善。其基本做法，一是领导高度重视。上海市将社会治理和社区建设列为2014年1号课题，重点安排部署。二是政务服务“一口受理”。静安区和佛山市社区事务受理服务中心通过打造“前台一口受理、后台协同办理”服务平台，使政务服务更加便捷。三是服务紧贴百姓生活。静安区和徐汇区的生活服务中心，将家电维修、煤气灶修理等诸多事项列入服务内容，最大限度满足百姓日常生活。

（二）社区管理科学高效。上海市斜土街道创新城市管理方式，依托统一的社会治理以及数字化平台，将辖区按照一定的标准划分成为单元网格，通过建立监督和处置互相分离的管理机制，加强对单元网格的事件巡查处理，达到了科学高效管理社区的目的。一是协调联动，组织有序。街道将城管、工商、市容、食药监、公安、房管办等人员进行整合，设立责任网格联勤联动队、机动巡查执法组和联合执法组，在居委会层面设立居民工作站队伍，同时设立行风政风评估员和第三方评估队伍。二是划分网格，责任到人。街道根据实际需要，设置了4个责任网格区和18个居民区工作站，将管理责任分解落实到网格和工作站，不留死角。三是科技支撑，管理标准。全面整合社区呼叫中心、应急呼叫管理中心和政务咨询网等社区服务和管理系统，组建社会治理综合信息化平台，打造了“天上有云、地上有格、格中有人、人能管事、事皆有序、序后评估”社会综合治理新模式。

（三）社会服务组织发展迅猛。截止2013年，佛山市发展社会公益组织100多家，持证书上岗社工达1740人。上海市社会组织孵化园达16个，各类社会组织达12067个。两地通过社会组织孵化器，引进培育社会组织的做法，很值得我们学习借鉴。一是制定相关政策。在“政府引导、社会参与”发展模式的框架下，佛山市成立了社会工作委员会。先后制定了《关于加快推进社会体制改革建设服务型政府的实施意见》等六个加强社区建设配套文件。二是建立孵化基地。佛山南海区桂城街道设立了关爱桂城创益中心ngo（即非政府社会公益组织）孵化基地，为社会组织发展提供了资金、场地、政策等支持，并以基地为平台，开展“社会组织培育项目”，累计培育社会组织34家。三是设立购买服务专项资金。佛山桂城街道设立了“关爱基金”，由桂城街道全额划拨。今年，佛山首设市级350万元社会创新专项资金。去年，徐汇区政府购买服务资金达到1500万元，静安区政府达到4700万。

（四）居家养老模式多样。所考察的社区各类居家养老模式百花齐放。一是“政府+居家养老机构+评估机构”型。这是一种由专业居家养老机构提供服务，服务效果由第三方评估，政府根据评估结果进行买单的一种居家养老服务模式。这种模式在上海海阳集团得到集中体现。该集团集网络平台、专业护理、服务雇员及商家联盟于一体，能够为居家老人提供紧急救援、主动关爱等居家养老服务，目前已承接上海杨浦区等三个区的为老服务公益项目，并在苏州常熟、无锡、太仓等多地建设有智慧养老综合体。二是“社区+服务机构”型。这种模式是以社区为载体，引进多种社会组织提供服务。佛山市祖庙街道养老服务中心成立了居家服务管理办公室，引进社会机构设立“平安钟”为居家老人提供紧急呼叫服务；依托社区医院开设家庭病床，为行动不便老人提供可划医疗卡上门诊疗服务，依托专业社会组织开展日间照料服务等。三是社区主办型。这种模式主要是突出了社区的为老服务责任，所有服务项目均由社区提供。上海市徐汇区康健街道投资400余万元建成社区为老服务中心，这个中心独立设置，专门为老人提供娱乐、助餐等日间照料服务。

（五）机构养老成效显著。两城市都把机构养老服务作为保民生的一件大事纳入日程，增加相应投入，提供资金保障。一是加强基础设施建设。上海市规定，完不成每年新增床位指标的，按每张床位55万元标准缴纳市养老机构统筹建设资金。二是重点推行医养结合。佛山大沥敬老院与社区卫生服务中心联合建设，佛山祖庙街道社区居家养老服务中心与社区卫生中心联合建设。三是加强从业人员培训。佛山市建立了养老机构院长资质培训和养老护理员持证上岗制度。静安区从完善管理、培训、考核、奖惩机制入手，在青风老年生活护理服务社进行试点，打造稳定护理员队伍。

二、社区建设和养老工作现状

（一）社区建设工作。近年来，我市社区建设水平逐年提升，人民群众对社区建设的满意度不断提高。在“硬件”建设方面，政府投入力度不断加大，社区公益用房面积大幅度提高。相继出台了《关于加强社区建设的意见》《社区公益用房三年发展规划》《关于进一步加强社区建设的意见》等文件，通过市财政投入2890万元社区建设以奖代补资金，带动全市投入社区建设资金xx亿元。目前，全市城市社区（含9县、市）总体达标率达到95%，千米以上示范社区54个，平均面积达到750平方米，在全省名列前茅。在“软件”建设方面，积极创新社区管理体制机制，社区治理水平得到有效提升。在全市推广建立以社区党组织为核心、社区居委会为依托、社区服务站为载体的社区治理体制和工作机制。目前，龙沙区、铁锋区、富拉尔基区已建立社区服务站（服务中心），其余，各县（市）、区正积极探索适合当地的管理机制。实施网格化管理，全市共建立4446个社区网格，有效提升了社区办公管理水平。差距和不足：社区建设行政色彩较深，相应投入相对不足，社会公益组织发展缓慢，社工队伍不稳定等问题还不同程度存在。

（二）养老服务工作。截止2013年底，我市60岁以上老人已达88.4万，占全市人口总数的15.9%，高于全省平均水平，并以每年10%左右的比例递增。在机构养老方面，近三年来，我市每年平均新增大型（100张以上）养老机构5家，新增养老床位近1000张。目前，我市养老机构达186家，拥有床位3.03万张，全市千名老人拥有床位数已达到35张，位居全国前列。在社区养老方面，社区养老侧重于对社区内独居老人、高龄老人、失能半失能老人提供日间照料和日托服务，将家庭养老和机构养老的最佳结合点集中在社区。目前，我市社区日间照料室170个、老年活动室152个、享受重点服务的空巢老人达到2478人、高龄老人1144人、失能老人858人。在居家养老方面，积极探索“以家庭养老为核心、以社区为依托、以专业化服务组织为载体”的养老模式。目前，全市已建立社区居家养老服务中心178个。虽然，我市养老工作开展较早，但是还存在保障范围不大、标准不高，实际效果弱化，缺少“政府购买、社会组织承接项目、第三方评估”的养老服务新模式。

三、下步建议

以满足我市多数社区居民的普遍需求，尽力满足个性化需求为目标，形成可操作、可持续、可复制的社区建设和居家养老体制机制，借鉴先进地区经验，结合我市实际，提出如下建议：

（一）加强领导，提高认识，不断加大工作力度。党的十八大以来，提高社区建设和养老工作水平就成为最大限度增加和谐因素、增强社会发展活力、提高社会治理水平、维护广大人民群众根本利益的必然要求。地方政府要站在改民生、建和谐、促发展的高度重视这两项工作。一是充分认识加强社区建设和养老工作的紧迫性。随着我市“三化”建设进程的加快，大量农村人口和外来人口涌入城市，人口老龄化带来的压力也日益加剧，使加快推进社区建设和养老服务业发展成为不容回避、急需解答的重要课题，同时也是在特殊历史时期摆在政府面前刻不容缓的重要任务。一方面，要积极创新社区治理方式、加强社区服务、激发社会组织活力，不断夯实城市软实力和人民生活幸福指数；另一方面，要大力发展养老产业、推进宜居城市建设，不断提升城市竞争力，特别是打造“候鸟式”养老产业模式，使养老服务业成为我市改善民生的工作重点和新的经济增长点。二是制定完善扶持政策。尽快出台我市《养老服务产业发展规划》《加快培育社会组织发展指导意见》等一系列扶持政策，争取和落实好上级政策，完善和兑现我市的相关政策，充分发挥各项政策在社区管理和养老服务的引导和激励作用。三是强化政府投入力度。通过加大社区建设和养老服务的投入力度，广泛动员、引导社会各界力量积极参与进来。一方面，设立政府购买服务等专项资金，并纳入财政预算，切实发挥财政资金的扶持、引导和凝聚作用；一方面，减免从事社区、养老服务机构的税收及行政事业性收费；另一方面，整合政府闲置房产等资源，通过“公建民营”等方式无偿或者低偿的提供给从事社区、养老服务方面的社会公益组织和企业机构。

（二）提前谋划，精心培育，推动社会公益组织快速发展。社会公益组织是承接政府购买公共服务项目的重要载体，应大力培育、扶持、引导其快速发展。一是完善政府购买服务机制。在一些政府不好管、管不好的公共服务领域，可通过“项目申报、申领”的方式，向符合条件的社会组织或企业机构购买。积极运用市场手段，放权授权，充分调动社会各方面力量参与到社会公共服务中来，实现政府财政投入、民间慈善投入有机结合起来，最大限度地调动社会组织参与社会治理的积极性和创造性。（项目申报制：即由社会组织自行申报社会服务项目，经有关部门和群众代表共同审议通过后，财政按照社会组织申报的社会服务投资数额，按照一定比例提供资金扶持。项目申领制：根据百姓需求，将部分涉及老百姓衣食住行的需求汇集成公益性社会项目册，向社会公开发布，由社会组织申领出资实施。）二是建立孵化基地。孵化基地是培育发展社会组织的有效载体，政府应给予必要的资金、场地、政策等支持，努力培育、引进一批质优量足的社会公益组织和社会工作者。三是引进专业孵化团队。具体可采取两种渠道：或引进类似佛山市南海启创社会工作服务中心这样的专业孵化组织，到我市开展“社会组织培育项目”；或与高校合作，聘请高校相关专业教授，帮助我们培育自己的孵化组织。

（三）强化措施，政社分开，突出社区服务功能。提高社区建设工作水平的关键在于树立战略思维，向改革要红利，精心谋划，在体制机制上有所突破、创新，充分挖掘和发挥社区的各项服务功能，为我市社会文明建设、提高基层民主自治水平、推进“三化”建设提供坚强保障。一是成立组织领导机构。要借鉴先进地区的做法，在强化各级社区建设指导委员会职能同时，下设专职的社区建设指导委员会办公室，研究、组织、统领全市社区建设工作，切实发挥社区建设委员会的统筹指导作用，健全党委、政府领导，民政部门牵头，有关部门配合，社区组织主办，社会力量支持，社区居民广泛参与的组织体系。二是进一步厘清政府和社区关系。实行政社分开，强化社区自治和服务功能，政府只扮演公共服务项目的提供者、购买者和监管者的角色。一方面，认真落实社区工作准入制度，明确相关权责，落实人员、经费，不得随意增加社区的负担，切实做到“权随责走、费随事转”。一方面，充分释放社区居委会自我管理、自我教育、自我服务的本质属性，将更多的精力放到便民服务上。另一方面，建立居民听政议政制度，积极动员社区居民参与社区建设，使居民从过去的被动管理向主动参与“治理”转变，汇集民智，集思广益，切实发挥社区居民自治作用。三是建立健全监督考核体系。应考虑建立一套科学合理的为民服务对下考核、对上监督的双向考核监督体系。将过去部门对社区工作的单向考核，变成社区对部门为民服务情况的双向考核，并且要让社区居民直接参与对社区、街道和政府各部门的考核打分，把群众的满意度作为地方政府的一项重要考核指标。同时，市社区建设委员会要成立督导小组，对县（市）区《进一步加强社区建设工作指导意见》的落实情况进行督办、检查，并将督查结果纳入到对县区绩效考核体系当中。四是成立社区生活服务中心。在有条件的街道、社区开展生活服务中心试点，将流动的、占道经营的修鞋、修车、家电修理部、蔬菜水果摊以及代收水电煤气、通讯费用等引进社区生活服务中心，政府给予场地、水电、税费减免等政策支持，这样既能有效提高这部分人群的收入，解决了就业问题，又能方便社区居民群众。

（四）整合资源，上下联动，推进网格化基础上的信息化建设。在总结我市龙沙区、建华区等社区网格化管理经验的基础上，进一步扩大试点范围，整合现有资源，以信息化网络平台为支撑，以网格化为载体，以上下联动、联席协调机制为保障，本着力量沉下去、问题兜上来、责任分得清、事件督办紧、问效抓得实的原则，一方面，进一步整合各职能部门、各类社区协管员和公益性岗位人员的工作职能，充实基层人员力量；另一方面，进一步整合各类网格，优化管理流程，创新工作机制，实现城市管理和社区服务的“五级网络、四级平台”目标，形成“全天侯、全方位、全覆盖”的社会综合治理服务模式。一是搭建信息化平台。以建设“智慧城市”为契机，整合公安局、城管局、食药监局等部门现有的网络平台和技术装备，丰富完善现有功能，避免各县（市）、区和各部门各自为战、重复建设和资源浪费。二是信息数据共享。对全市各部门重复、交叉、多头管理的基础信息数据进行整合，将社区的人、事、地、物、情、组织六大管理要素进行重新摸底核查，通过一元录入、动态管理、精准掌握、多元使用，实现社区居民信息的资源共享。三是科学划分网格。根据人口数量、区域特点、管理幅度、管理内容等要素，本着方便管理、提高效能的原则，将城管网格、社区网格、食品安全网格重新进行整合划分。四是完善协调联动机制。为解决政出多门、条块分割、各自为战的问题，本着“主动发现，及时处置，快捷效能，监督有力”的原则，不断完善上下联动、多元参与的协调联动机制。一方面，利用网格长、社区公益性岗位人员和社区志愿者建立社区巡查队伍，按时深入网格巡查，发现问题第一时间利用手机等信息化设备进行报告；一方面，完善公安、城管、工商、质监、食药监等部门的联席协调机制，建立联合执法队伍，第一时间对发现的问题进行处置；另一方面，建立上下联动的问题发现、反馈、处理、考评机制，按照不同职权范围，明确各县（市）、区和各部门的职责，科学划分问题响应等级，优化运转流程，建立事后评估机制，发挥群众的监督举报作用，形成多主体协同、多方位服务、全社会响应的社会综合治理新局面。

（五）创新模式，引导助力，着力打造居家养老服务体系。目前，居家养老服务是社区服务的重要组成部分，90%的老年人选择居家养老，要紧紧依托社区建设打造符合我市实际的居家养老服务体系。建议我市按照政府购买服务，社会组织和企业机构提供为老服务项目，第三方机构进行评估的居家养老模式，鼓励有条件的县（市）、区开展居家养老服务中心试点工作。一方面，适当扩大政府购买服务的范围，逐步扩展居家养老服务需求项目，增加政府购买居家养老服务项目和金额总量，依托政府购买服务，有序推动居家养老服务朝着专业化方向发展。一方面，引进类似于上海海阳养老事业发展中心的服务机构，发挥其标准管理、专业服务的优势，搭建智慧养老服务系统，逐步建立和推广居家养老服务体系。另一方面，尽快成立市养老服务行业协会，充分发挥行业协会在人员培训和行业自律等方面的积极作用。

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