对我市政务服务发展的思考

一、我市政务服务现状

（一）全国政务服务改革发展历程。全国政务服务改革从形式上看，主要经历了四个阶段。

第一阶段(1999-2004年)主要是市、县级政府设立行政办事大厅、服务超市、审批服务中心等名称类似的场所,各部门设立窗口,统一受理、发证,办理环节在原单位,初步解决了“门难进、脸难看”问题。这种模式被称为政务服务的1.0版本。

第二阶段(2004-2010年)主要表现是各部门行政审批职能向一个科室集中、承担审批职能的科室向政务服务中心集中、行政审批事项向政务平台集中,切实做到审批事项进驻落实到位、授权到位即“两集中两到位”，开始了政府部门职能整合的步伐,解决了行政机关内部流转多、办事效率低的问题。这种模式被称为政务服务的2.0版本。

第三阶段(2011-2015年)以中办、国办印发《关于深化政务公开加强政务服务的意见》为标志,整合行政审批、社会保障、不动产登记交易、公共资源交易等政务服务机构,形成统一的办事大厅,这种模式被称为政务服务的3.0版本。

第四阶段(2015年至今)以中办、国办印发《关于深化审批服务便民化的指导意见》为标志,通过“四减”(减环节、减材料、减时限、减费用)和“六个证明材料”的一律取消（凡是没有法律法规依据的,凡是能通过个人现有证照来证明的,凡是能采取申请人书面承诺方式解决的，凡是能通过网络核验的，凡是能够通过相关部门制发的批文来证明的，凡是能通过实地走访、调查了解等方式获取有关信息的），实现“四办”（马上办、网上办、就近办、一次办）。这种模式被称为政务服务的4.0版本。

（二）我省政务服务改革发展历程。除运城市外，我省其他10个地级市的行政审批中心组建于2001年前后，2005年省编办统一名称为政务大厅。省政务服务中心于2016年组建，2017年全省开始大力推进“两集中两到位”工作。高平市作为全国的试点，于2017年组建行政审批局。

（三）我市政务服务改革的历程。晋城市行政审批中心组建于2001年9月，入驻发改、经信、住建、规划、环保、财政、工商等11个单位，以企业注册和投资项目审批为主。2002年搬迁到泽州路458号（市住建局），31个单位设立办事窗口，主要办理行政审批和部分服务事项。2003年加入“晋冀鲁豫苏部分城市行政服务中心主任联系会议”，并作为理事单位。2005年更名为晋城市政务大厅管理中心。2007年与市信息中心共同开发了“晋城市行政审批管理系统”，受到中纪委的表彰；《规范办理行政许可的初步尝试》被全国第二届政务服务研讨会选为发言材料。2018年搬入现址。从政务服务模式上看，我市完成了社会保障、不动产登记交易、公共资源交易等政务服务机构的整合办公，行政审批机关的“两集中两到位”工作刚刚完成。

二、政务服务面临的难题

目前，我市市县两级政务服务改革进入了瓶颈，存在的“四难”问题几乎无法通过建立机制解决。

（一）群众办事难。一方面是时间长的问题，行政机关实行“两集中两到位”，成建制入驻政务中心，仅仅是名义和物理上的集中，多数事项的决定权还在分管领导和局务会，审批科不能真正的做到既受理又办理，例如民办非企业登记。另一方面是不够简便的问题，部门之间不能有效开展联合办理和申请材料共享，集成办理难以实现。同时网上提交材料渠道不通，缺乏“数据共享”的能力，企业、群众办事的时间成本和人力物力浪费并未降低。例如：不动产登记交易涉及街道名称变更的问题，办理食品经营许可用水的问题，公安机关办理旅店业特种行业许可的问题等等。

（二）协调配合难。车驾管、税务、社保、不动产窗口业务量大，民生服务区和投资项目审批单位业务量小，窗口形成了“冷热不均”的现象，市县两级政务中心难以根据业务量的大小对各窗口工作人员统一调配使用；集成事项涉及部门多、审批环节交叉，虽然有联合审批工作制度，但有关部门没有落实到操作层面，管理中心作为协调部门，缺乏必要的手段协调，工作推动难。投资项目承诺制尤其典型，联席会议等各项制度完备，但中心协调时，部分单位不参加或派不懂业务的临时工参加，不能达到会议召开的目的。各入驻单位只办理本部门的事项，对关联其它单位的事项不闻不问，让办事企业和群众在不同窗口来回奔波。基本建设投资项目中，水、暖、电、气管理机构各自都有自已的勘察、设计、施工流程，进行统一的勘察设计，都会影响各自的利益。

（三）体系建设难。市、县两级审批服务事项的名称、办理流程缺乏统一标准，办理时间也不同，实现“两级四同”进而实现网上办理存在难点。按照2017年修订后公布的权力清单，行政许可在阳城县有225项，沁水县有217项，陵川县有185项，泽州县有151项，同样是县级，最大相差74项。高平、开发区成立了审批局，向上要对接几十个部门，市、县在业务指导、业务衔接上存在难点。市、县两级政务服务管理机构作为事业单位，也难以对行政机关办理的行政审批事项进行直接的监督检查和提出整改要求。

（四）行政管理难。一方面管理中心现有人员力量不足，人员素质不高，17名在岗工作人员管理着70个入驻单位的700余人，管理手段仅限纪律约束，增加了有效管理的难度；另一方面入驻单位在编人员的组织、人事、工资手续都在原单位，同时窗口工作人员中公益性岗位、临时工（4050人员）占总人数的37％以上，在编职工工作自觉性不够、服务意识淡薄，临时工不情愿地坐在窗口，规规矩矩地维护着部门的窗口形象。政务服务管理机构缺乏相应的经济奖惩和政治激励手段，给管理带来了更大的难度。

（五）素质提升难。各单位办理审批业务的法律规定不同，因文化程度、理解能力甚至情绪波动状况都可能产生不同的理解和要求，自由裁量权的幅度难以控制。人员流动性大，2017年以前有的单位一个星期更换一名工作人员，2018年搬入新大厅，还有2个月更换一名工作人员的现象。各入驻单位对窗口工作人员的要求不同，有的授权可以办理事项，有的只满足遵守窗口工作纪律。政务大厅管理中心对工作人员可以进行的统一培训、管理也就只有服务仪表、服务态度和工作纪律。

三、审批服务的目标

（一）依法行政是前提。虽然我们知道我国的法律法规立改废释总体滞后，但遵守国家法律法规是基本要求。推进审批服务依然必须以法律法规为前提。2017年7月，全省在开发区试行企业投资项目承诺制，实行无审批管理。2018年在全省推广，说法有显著变化，一是取消了“实行无审批管理”，二是增加了“改革试点”，笔者觉得这两点改动就是对法律的尊重。

（二）体制机制是手段。市政务服务中心打造市场准入“一条龙”；市公安交警窗口改进群众等候时间长问题；我市“不动产登记交易＋税务”联办业务系统启用，除首次登记外，我市不动产登记的变更登记、转移登记、更正登记、抵押权登记办理时间均压缩到5个工作日之内；不动产登记交易推出“就近办”；公安系统推出“一网通一次办”，涵盖了254项审批服务项目（95％以上的项目可实现“一次办”，85％以上的数量可实现“一网通”），市住房公积金管理中心推出手机app，可以随时查询自已的公积金账户信息、个人账户余额和缴存提取记录。

（三）便捷高效是目标。2018年5月，中办、国办印发《关于深入推进审批服务便民化的指导意见》，这个文件一是以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，坚持以人民为中心的发展思路，将深入推进审批服务便民化作为深化党和国家机构改革的重要任务，纳入全面深化改革大局来统筹。二是牢牢把握审批服务便民化主题，多从基层和群众关心的问题找突破口和着力点，充分运用互联网技术和信息化手段推动审批服务方式创新，对水、电、气、热等公共事业也要大力推行便民化。三是将推广典型经验与推动面上改革结合起来，充分发挥典型经验的示范引领作用，对各地措施办法进行梳理分析，形成面上改革要求。四是坚持因地制宜、分类指导，在明确改革总体要求和主要任务基础上，压实地方党委政府责任，确保改革落地生效。文件从八个方面提出了改革任务和具体要求：一是全面推行审批服务“马上办、网上办、就近办、一次办”。二是深入推进审批服务标准化。三是持续开展“减证便民”行动。四是大力推行审批服务集中办理。五是着力提升“互联网＋政务服务”水平。六是创新便民利企审批服务方式。七是深化行政审批中介服务改革。八是切实加强事中事后监管。意见后附了浙江、江苏、上海、湖北武汉、天津滨海新区、广东佛山等6个典型案例，供各地学习借鉴。

四、思考和建议

（一）集中审批模式优势

从前些年各地改革实践来看，政务服务管理机构作为行政机构，主要有政务服务管理办公室和行政审批局两种模式。近年来，组建行政审批局成为了行政审批制度改革的发展方向。2015年，中央编办和国务院法制办在8个省开展了相对集中行政许可权改革试点。2017年，河北省、天津市下辖各市、县（区）行政审批局组建完成；2018年年底前，江苏省、山东省各市、县（区）及市属省级以上开发区行政审批服务局将正式挂牌运行，实现“一枚印章管审批”。云南省昆明市、陕西省咸阳市的市县两级行政审批局也将在2018年年底前组建。组建行政审批局，将分散在不同部门的行政许可权相对集中在一个部门，实行集中审批，实现了“一枚公章管审批”，同时大力推行“互联网＋政务服务”，在转变政府职能、树立政府形象、方便企业群众办事方面将发挥更加积极的作用。

（二）工作建议

结合机构改革，在市县两级同步设立行政审批局。一是可以撬动政府改革。实现对政府治理模式的重大改变，实现政府治理能力的提升。天津滨海新区以“一颗印章管审批”为改革切入点，发挥了行政审批局的“鲶鱼效应”，在行政职权上重新配置，陆续实行“一份清单管边界、一个部门管市场、一支队伍管执法、一个平台管信用”，促使整个行政机关的转型转向，共同构建了“大改革”的格局，实现了对政府治理模式的重大改变。二是重构职能配置。现行的行政审批体制是“谁审批谁监管”、“谁审批谁负责”和“不审批不负责”，造成重复审批、交叉审批、循环审批的局面难以避免。行政审批局“一颗印章管审批”抓住了行政审批权这个行政机关的核心权力，推动了一系列整体格局重构的重大改革，特别是可以强化事中事后的监管体制，实现“谁审批谁负责，谁主管谁监管”。三是降低行政成本。“一颗印章管审批”比向政务服务中心派驻工作人员的方式有明显的优势，克服了办公场所集中不可避免地在人员管理、业务流程再造、服务能力提升等方面的缺陷。湖北荆门市成立行政审批局后，审批人员由400多人缩减为70人，宁夏银川市审批人员核减了90％。行政审批局将原来政府部门之间的行政活动整合为一个单位内部的行政行为，并联审批、集成办理等流程创新一并实现。四是提升审批效能。集中审批模式会将原来的部门联动变成单位内部科室联动，在内部控制、管理、办理流程、办理事项、信息交换上会大大地优化。盐城市大丰区行政审批局成立后全力提高服务效能，科室直接审批事项达到85％以上，申请材料压缩30％以上，承诺事项提速20％以上，一般事项当场办结，复杂事项快速办理。

坚持“能放尽放、能减尽减”的原则。认真贯彻落实中央关于深入推进审批服务便民化的要求，以人民为中心，将行政审批权限能下放的尽量下放至县（市、区），通过减环节、放权力、强服务，持续推进政务服务改革走向纵深，激发市场活力。对涉及民生事务、公安、不动产、社会保障等办件量大的，优化办事流程，减环节、减材料、减时限、减费用，精简整合申请资料，优化供水供气供热等行业民生事项办理程序。

同步落实“一窗通办”。按照国家标准委《行政许可标准化指引（2016年版）》，制作完成行政审批事项的标准化文本。通过政府购买服务方式招聘前台受理人员、综合窗口人员以及帮办服务人员，完成中办、国办“前台综合受理，后台分类审批，综合窗口出件”审批模式要求，开展企业和群众“点菜式”一次办。2018年市政府办公厅54号文件提出了探索集成办理，“根据新办企业营业执照载明的经营范国，全面清理烦扰企业和群众的“奇葩”证明、循环证明、重复证明等各类无谓证明，大力减少盖章、审核、备案、确认、告知等各种繁琐环节和手续；相同材料只保留一份，组织各相关部门进行联合审批，力争全市所有审批事项的办理环节、申请材料等平均压缩50％。集成办理事项的全部申请材料由政务服务中心统一保管”。

划分审批与监管边界。按照“谁审批谁负责，谁主管谁监管”的原则，制定出台市级规范性的文件，明确审批和监督管理的界限，探索实行“柔审批，硬监管”的办理机制。在审批环节强化服务，降低准入门槛；在监管环节全面推行“双随机一公开”，完善“一单二库一细则”，制定跨部门联合抽査实施方案和抽查计划，及时向社会公布抽査情况及査出结果，推动跨部门“双随机、一公开”联合检查落到实处。建立守信联合激励和失信联合惩戒机制，严厉惩处违法行为。

加强网络技术支撑。按照省政府《市级平台建设指南》要求，尽快整合市县两级政府部门分散的政务服务资源和网上服务入口，加快推动市县级部门审批业务系统接入市级平合。统一栏目设置，统一事项分类，统一事项要素，统一办理时限，将辖区内县（市、区）政务服务中心和乡级便民服务中心的政务服务系统全部接入市级电子政务外网，实现省市县乡四级政务大厅外网贯通。

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