对我县乡镇财政管理体制的思考

我县于1993年起建立了区级财政，同时确定了由农村信用联社的各分支机构代理国库业务，设立了税务机构，明确县对区级财政体制为：“核定收支、定额补贴（上解）、超收分成、超支不补、节余留用”。同时明确了支出责任，除政法类外，其余全部支出下划至区级。运行3年后，区级撤销，建立了乡镇财政，仍实行对区级的财政体制，只将医疗卫生、教育支出上划到县，乡镇的收入主体为农业税收。随着税务机构设置改变，乡镇代理国库机构撤销，农村税费改革取消农业税，乡镇财政失去存在的经济基础。鉴于此，我县2004年起不再将乡镇作为一级财政，而作为县级的预算部门，该办法一直延用至今。

一、乡镇财政运行存在的问题

从我县乡镇财政运行情况看，主要存在下列问题：

（一）经济基础薄弱，承担支出责任能力不足。我县经济结构中，工业经济占52%，工业经济尤以采矿冶炼业为主，并向重点企业集中，而这些重点企业全为县属企业。乡镇经济发展较为缓慢，经济总量小，能够提供的税收收入更少。从全县而言，我县自给率极低，本级收入只占总支出的6.6%，对上级补助具有高度依赖性，乡镇自给率更低，基本没有本级固定收入，没有能力承担基本支出责任，支出责任全部由县级承担。因而，乡镇财政很难成为真正意义上的一级财政。

（二）机构不配套，缺乏乡镇财政运行的基本条件。随着部门机构设置改变，人行取消了基层国库代理业务，税务部门撤销了原按片区设置的征收机构，使乡镇财政的基本业务运行无法开展。在按片区设置征收机构运行期间，也出现诸多问题。一是收入划分难。由于乡镇没有独立征收机构，乡镇收入依靠征收部门统计，缺乏准确性。乡镇为了完成收入任务和多得超收分成，互相挖税，竞相出台对征收机构的奖励政策，一度乱象频出，极大的增加了税收成本，损害了全县整体财政利益。二是收入成本高。由于我县乡镇经济总量小，税收收入规模小，分乡镇或分片区设立税务机构，增加机构人员，极大的增加了税收成本。部分征收机构所征收入不够税务机构本身基本支出之需。在网络技术发达，农村交通条件不断改善的今天，再为了乡镇财政运行而设立税务机构确无实际意义。三是调控能力弱。乡镇财政收入规模小，可利用的资源少，没有自主安排资金的财力和政策空间，难以发挥财政职能作用。

（三）乡镇财政能力建设滞后，财政职能发挥困难。一是队伍严重老化。在乡镇财政建立之初，为了适应农业税征收的需要，我县招收了大量的乡镇财政人员，当时对文化层次和专业要求较低，随着农业税取消，这部分征收人员转岗到财政管理岗位，在各级的努力下，这部分人逐渐适应了工作需要。但多年来由于系统编制满员，没有能够补充人员，现这部分人员平均年龄在52岁以上，是一支极为老化的干部队伍，知识老化，工作积极性下降，已难以适应当前乡镇财政工作需要，影响到财政职能的有效发挥。二是缺乏财政地位。2015年乡镇机构改革后，将乡镇财政所并入了乡镇党政办，虽在2017年又成立财政审计所，增强了县财政和审计部门的系统管理作用，但机构级别仍未得到解决，而同是乡镇政府内设机构的司法所、食药所均是副科级建制，难以调动乡镇财政干部工作积极性，也影响了正常财政职能的行使。三是重视程度不够。乡镇财政所做为乡镇政府内设机构后，部分乡镇重视不够，简单把乡镇财政做为镇财务室对待，人员没能得到补充，有限的人员还被安排包村等工作，连基本的业务工作时间都得不到保证，财政资金监督职能更难得以发挥。

二、乡镇财政体制选择

选择何种乡镇财政体制，取决于乡镇经济发展状况，大体分为三类管理方式。

一是分税制。即现行的省市县财政体制模型，在划分税种基本上，明确各税种县乡分享比例，对基本财力不足的乡镇通过转移支付予以弥补，以保障乡镇政权正常运转。同时要求对县乡两级事权进行划分，明确各级支出责任。其优点是：能充分调动乡镇发展经济，培植财源的积极性，有利于乡镇财力统筹，较为自主的安排本级财力，增加财政资金管理的主动性。有利于保障乡镇政权充分发挥职能。其缺点和难点：一是在目前大背景下，县乡两级事权划分较为困难。二是划分收入后县级财力受到一定消弱，不利于县级统筹财力办大事。此类体制只适用于县乡经济发达、经济体量大、乡镇收入稳定、发展潜力较大的地区。

二是统收统支。即在支出责任全部由县级承担，收入全部归县级的基础上，核定乡镇收支基数，实行超收分成（或全留），超支不补的办法，分成收入由乡镇自行安排。该体制能在一定程度上激励乡镇发展经济，增加财政收入的积极性，但在目前乡镇无税务机构的情况下，分乡镇统计收入存在一定困难，容易诱发征收机构谋利舞弊。该体制适用于经济较为发达，具有一定收入和自我发展能力的乡镇。

三是部门预算。即将乡镇不作为一级财政对待，而将其做为县级的部门来进行财政管理。其优点是乡镇基本支出和民生支出能得到有效保障，利于乡镇正常发挥职能。但此办法由于收入多少对乡镇支出无任何影响，会使乡镇发展经济、培植财源的积极性降低。适用于经济不发达、固定收入较少、经济发展潜力小的乡镇。

三、对完善乡镇管理体制的意见

（一）因地制宜。乡镇财政管理体制要分类分地区确定，不宜搞全国一刀切，要根据各地区经济发展现状，选择不同的财政管理方式。在经济极不发达，县乡财政自给率非常低的地区，把乡镇做为一级财政对待，并明确财政体制无实质性意义。

（二）完善乡镇财政体制要与配套改革同步推进。国库代理和征收机构的存在是乡镇财政运行的基本条件，机构设置不配套，单独推动建立乡镇财政，研究财政体制是不现实的。

（三）完善省市县财政体制，为完善乡镇财政体制打好基础。分税制财政体制以来，县级财力比重逐渐下降，对上级转移支付的依赖度越来越高，各级事权模糊，支出责任不明确，上级出政策，各级拿钱，县级有限的财力被各级政策肢解，削弱了县级自主安排财力的能力，县级支出责任的不明确，将使县乡支出责任的划分更加困难，也必将影响县乡财政体制的确定和完善。

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