依法用好宜林地,推进林业产业化

摘 要:江苏滨海县提出“绿色滨海”的理念,林业迎来了发展的热潮,但在造林问题上,林地的界定和使用存在一定的障碍。从法律角度提出了解决宜林地的方法,夯实了林地利用空间的法律基础。

关键词:宜林地;林产业;法律基础;滨海县

中图分类号:S727

文献标识码:B

文章编号:1005-569X(2009)12-0009-03

1 引 言

林业、渔业等在广义上属农业范畴,在推进现代农业发展的进程中,种植业、林业、渔业等产业需要根据产业优势优化布局、协调发展。江苏省滨海县在推进“绿色滨海”建设上要依法界定宜林地,规划宜林地,用好宜林地,拓展林业用地空间,为加快社会主义新农村建设进程,改善生态环境,打造“高效农业第一县”作出应有贡献。本文就该县推进林业产业化作一定的探讨。

2 滨海林业建设的目标

滨海为沿海平原地区,“沿海”总是和风暴潮等自然灾害相联系,“平原”又反映了“粮仓”的特质。因生产力发展水平和立地条件的优势,林木生长生物量总体上高于林区,种植业单产也高于干旱半干旱同类区域。在国家高度重视生态安全、沿海区域产业全面升级,经济加速发展的态势下,建设“高效农业第一县”成为滨海农业发展新的定位;发展林业抗灾减灾功能,改善生态,保护生境,保障农业,加快林业产业化进程成为林业建设的重要任务和发展目标。

3 林业建设的困惑

培育资源是林业建设的基础工作。近几年来,在全县广大干部群众的共同努力下,林业资源总量得到显著的提高,2005年被全国绿化委员会授予“全国绿化模范县”的光荣称号。为加快社会主义新农村的建设步伐,县委、县政府作出“绿色滨海”建设决定,林业又迎来新的发展热潮。然而,在以植树造林为主要政策的环境中,各地却普遍出现了“树难栽”的困惑,难在哪里?

首先,是难在部分群众的不认同!主要原因有以下四点:

(1)长期以来,政府强调的生态效益未能让老百姓有现实的感知,进而不能转化成人们的行动自觉。

(2)在产权不明晰背景下,政府强势推动使人们产生抵触情绪。

(3)不规范、不平衡、低效率、低水平的发展挫伤了农民植树造林的积极性。

(4)生存与经济的偏好使得绿色文化未能成为全民共识。

由此可见,影响农民种树积极性的实质不完全是措施的问题。必须正视平原林业建设的价值取向:效益引导,生态经济双赢。

其次是难在宜林地的界定和使用。原因是:

(1)宜林没有准确的定位。目前只是根据《森林法》及其实施条例做了“哪些地方应该造林”的概念性的规定;目前,国家法律法规在土地利用分类标准上没有明确的规定。

(2)少量河堤、圩堤堆面的宜林地被划为二轮承包责任田,甚至划为基本农田,作为基本农田法定保护起来。

(3)大部分道路特别是新建道路系统没有预留足够的护路路肩空间。

(4)农田林网建设,涉及林基的各承包户之间存在树荫隙地不均等的矛盾。

(5)重视基本农田保护,在宣传上产生误解,把所有耕地都视为基本农田,排斥林桑果产业的发展。

(6)新开垦的滩地,“八五”以后,没有编制林业专门规划,建设上没有明确林业发展空间。

4 林业用地的空间

关于植树造林的每个“难”,通过科学规划、技术支撑、科技示范和效益引导等可以得到改善和解决,这里着重探讨如何解决第二个难的问题,即依法解决宜林地和增加林业用地的问题。

4.1 林桑果应占25%农业园地

对照25%的林木覆盖率指标与现实的差距,如何看待林业用地的空间问题,根据有关法规,现作出初步的分析和判断。

《土地管理法》第三十四条第五款及《基本农田保护条例》第九条规定:省、自治区、直辖市划定的基本农田应当占本行政区域内耕地总面积的百分之八十以上,具体数量指标根据全国土地利用总体规划逐级分解下达。按照《土地管理法》农业用地非农化占补平衡的原则,另外的近25%的农业用地,应视为林果桑等产业的发展空间,加之现有林地非农业用地的部分空间,理论上,宜林地与林业用地所占空间比例与省政府提出的20%的小康指标不矛盾。

4.2 消除对耕地用途的误解

《农业法》第十六条第一款、第三款对农村和农业发展作出了规定:国家引导和支持农民和农业生产经营组织结合本地实际按照市场需求,调整和优化农业生产结构,协调发展种植业、林业、畜牧业和渔业,发展优质、高产、高效益的农业,提高农产品国际竞争力。加强林业生态建设,实施天然林保护、退耕还林和防沙治沙工程,加强防护林体系建设,加速营造速生丰产林、工业原料林和薪炭林。

《土地管理法》第十四条:农民集体所有的土地由本集体经济组织的成员承包经营,从事种植业、林业、畜牧业、渔业生产。土地承包经营期限为三十年。

法律规定的土地分类和用途以及禁止性的规定,只是国家从经济安全、生态安全角度作出的科学决策和安排。在法理上不存在无地造林的情况,需要依法解决现实中存在的宜林地被占用和拓展林业建设用地的问题。

4.3 依法界定土地利用方向

4.3.1 用足宜林地

我们的宜林地在哪里?《森林法》第二十六条规定:铁路公路两旁、江河两侧、湖泊水库四周,由各有关主管单位因地制宜的组织造林;工矿区、机关、学校用地,部队营区以及农场、牧场、渔场经营地区,由各该单位负责造林。

国家所有和集体所有的宜林荒山荒地可以由集体或者个人承包造林。

由上可见:道路、河堤两侧,荒地是法定的宜林地和林业用地,但究竟多宽的范围内属于宜林地和林业用地?《中华人民共和国森林法实施细则》第二条第三款作出了原则性的规定:林地,包括郁闭度0.3以上的乔木林地以及竹林地、灌木林地、疏林地、采伐迹地、火烧迹地、未成林造林地、苗圃地和县级以上人民政府规划的宜林地。一句话,“由县级以上人民政府规划”认定。

4.3.2 拓展林业用地新空间

“法无禁止即自由”,根据现代农业、现代林业发展的要求,依法拓展林业用地空间。

(1)抓高效农业建设,拓展林业建设新空间。《农业法》第二条:本法所称农业,是指种植业、林业、畜牧业和渔业等产业。法定的农业概念涵盖了多产业的内容,高效农业包含高效林业建设项目,事实上果树、蚕桑、花卉苗木等高效林业项目已成为高效农业建设的重要内容,尤其在生态农业、观光农业新的发展项目上,林业已成为不可或缺的因子。在推进现代农业发展,加快高效农业建设的进程中理应根据产业优势和产业布局,优先在20%左右的非基本农田,发展高效林业;利用基本农田空间拓展林业建设的新空间。

(2)抓特种用途林建设,拓展林业建设空间。林地的功能是多样化的,一个区域的林业建设,除用材林、经济林外应该重视多林种的培育,发挥林业的综合功能,如建设城市水原保护区、自然保护区、化工园区、工业集中区、中心村建设的围村林、园区防护林、水源防护林等。

(3)抓城市建设和非农产业建设区域绿化达标,扩大绿色空间。随着城市、城镇建设空间的扩大,根据城市绿化有关法律法规,结合园林城市创建等工作,扩大绿色空间。

5 拓展林业用地空间的措施

按照依法用地、宜林则林;因区制宜、重在沿海;效益引导、生态经济双赢的总体思路,采取以下措施用好宜林地,扩大林业用地空间。

(1)制定土地利用分类区划标准。通过人大立法或政府制定规章的途径,由国土部门牵头,林业及其他相关部门共同参与,制定科学、合理的土地利用分类标准和土地利用区划,从国家层面对法定的程序将土地利用目标进行认定,解决长期以来,在林业用地上说不清、道不明的问题,为依法用好宜林地、林业用地、林地打下坚实的法律基础。

(2)规划、界定宜林地。根据《森林法》第二十六条“县级人民政府应当制定植树造林的规划,因地制宜地确定本地区提高森林覆盖率的奋斗目标。各级人民政府应当组织各行各业和城乡居民完成植树造林规划确定的任务。”和《中华人民共和国森林法实施细则》第二条第三款“林地,包括郁闭度0.3以上的乔木林地以及竹林地、灌木林地、疏林地、采伐迹地、火烧迹地、未成林造林地、苗圃地和县级以上人民政府规划的宜林地。”的规定,对现有公路、铁路、河道两侧宜林地做一次全面勘查,摸清林地规划与规定。根据县委、县政府确定的绿色滨海建设目标,调整和确定各乡镇植树造林规划和实施办法。

(3)依法、有序退耕还林。采取政府文件或省级人大立法、政策支持、土地流转、林权改革等方式、办法,在不改变二轮承包经营权的前提下,定目标、下功夫妥善处理好退耕还林的问题。在落实退耕还林工作的同时,对宜林地上不宜造林的情况作出具体的规定,便于阳光操作,减少工作阻力,提高工作效率。

(4)发展高效林业,扩大林业用地。适应现代农业、现代林业建设要求,为切实解决农田林网、现代农业示范园、高效林业产业、景观建设用地问题,根据《中华人民共和国土地管理法》、《江苏省土地流转办法》等法律法规制定《高效农业建设——林业用地指导意见》规范性文件,指导沿路、沿堤两侧和靠近园区一定宽度农田的调整,扩大林业用地空间。

(5)独立抓好两个规划的实施。一是实施围垦滩涂林业建设规划和建设。沿海各乡镇落实滩涂开垦区域林业发展计划,确保新开垦滩涂区域林木覆盖率建设指标不低于30%,近三年不宜造林的,在可造林区域要提高造林面积、农田林网建设标准。在布局形成区域特色,沿海构筑绿色长城。二是实施景观通道建设规划和建设。以“港口滨海,绿色滨海,生态家园”为主题,在海边旅游区、休闲农业园、现代农业示范园、水源保护区域与城市的连接线上单独搞景观通道建设规划,并按市场运作的模式推进生态产业的发展。总体策划、分线实施。

(6)加强政策法规宣传。将宜林地、土地流转、林业规划、生态建设、国家发展林业的政策等有关法定的内容大力度地向干部、群众宣传、配合宜林地的界定,林业用地空间的拓展,现代林业的构建。

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