从兰州市城市社区服务现状看西部欠发达地区的城市社区建设

摘 要：本文以2008年5月份进行的全国社区服务需求调查为主要依据，通过对兰州市社区服务发展现状的描述与分析，反映了西部欠发达城市社区建设的特殊性，指出三大欠缺（资金欠缺、政策欠缺、能力欠缺）是西部欠发达城市社 区建设的突出问题，走出这一困境需要从中央政府、地方政府开始，依靠公众力量共同努力。

关键词：社区服务；欠发达城市；欠缺

一、研究背景与方法

社区服务是城市社区建设的中心内容，也是衡量一个地区社区建设水平的重要标志。尤其在现阶段我们所共知的一个事实是：居民对社区归属感差，对社区建设的参与度低，其原因在于社区未能与居民建立起具有实质性的利益关系。因而通过与居民利益相关性最高的社区服务，以社区服务实现居民生活需求的满足，从而建立起居民对社区的依赖和社区对居民的凝聚，是调动居民参与社区建设的重要手段。早在21年前，我国就正式提出了发展社区服务的设想①，20世纪90年代以来，为适应城市经济体制改革出现的城市社区建设又为城市社区服务赋予了新的内涵，因此无论在实践中还是在理论上，都需要进一步澄清：社区服务的对象是谁？社区服务的性质为何？社区服务的内容应该包括哪些方面？由于这些问题直接决定着社区服务在实践中的具体运作，如组织管理、资金筹措等等，所以伴随着社区服务实践工作的这二十年间，对上述问题的讨论是最为核心和关键，同时也是最为持久和热烈的。同时我们也看到，近几年来人们已经逐渐认同并清晰：社区服务是“以民政工作对象为主,面向全体居民的服务②”，即社区服务既应该针对孤老、残疾人、困难户等民政对象，也应该扩展和涵盖到全体居民，因而在服务内容上应该被区分为针对弱势群体的福利性服务和针对全体居民的公共服务两个层面。

在关于上述问题的争论中，社区服务仍然行进在发展的历程中，从无到有，逐渐成熟，理论界研究的目光也开始透射向各地区社区服务发展现状与问题。通过文献搜索，发现有关各地区城市社区发展现状的调查研究成果颇为丰富③，但在这些研究中还没有见到对西部城市的研究与关注。2008年5月，我们参与了由国家发改委委托、北京大学社会学系主持的“城市社区服务需求调查”。本次调查在全国共抽取了包括兰州市在内的6个城市，从调查中我们感受到，目前我国城市社区建设及社区服务已经存在着显著的地区差异，兰州市的社区服务发展水平与发达地区相比有很大的差距。最为明显的是在操作本次调查问卷的过程中，我们发现问卷所调查的很多问题对于兰州市来说显然是“超前”了，一些在发达地区已经属于很基本的设施和服务对于兰州市来说尚处在刚刚开始甚至没有开始的阶段。如“家庭学校”、“老人日间照顾”、“社区义务护绿队”等等，是本地居民闻所未闻的新鲜事物，甚至对于“社区服务”这个概念，很多居民都没有听说过或不知道其基本的内涵。虽然这一差距有目共睹，也在我们的预料之中，但通过本次调查及其所获的的数据，我们才可能进行准确度量、描述和比较，也才有可能全面系统地反映这一差距，从而为进一步确定兰州市社区服务发展的工作目标提供可参考的依据。

本次调查方式包括结构性问卷访谈、非结构性入户访谈和座谈会三种形式，调查对象为城市居民家庭和各类社区组织（含居委会、社区服务中心、区民政部门或社区服务主管部门）。在兰州市，我们按照调查方案要求，共组织4次（个）居委会座谈、2次（个）社区服务中心、2次（个）社区服务主管部门座谈以及对12户居民的非结构性深度访谈，获得了2万多字的文字记录资料。同时以结构性问卷为工具，以多阶段随机抽样方法抽取华了兰州市城关区及七里河区的4个街道办事处下辖的12个居委会，共访问居民290户,获得有效调查问卷288户，问卷合格率为99.3%。

经过对样本几项统计值的计算，发现该分析样本在性别、年龄构成以及文化程度等项中的统计值与兰州市实际人口的性别、年龄及文化程度的总体值基本吻合，因此本文将以此次调查的资料为主要依据，并结合对居委会等社区服务及其主管部门的访谈资料，重点讨论和分析社区服务中的公共服务发展现状与问题。

二、兰州市社区公共服务发展现状

（一）社区公共服务的管理运作机制与成效

与全国其他城市的社区服务工作一样，兰州市社区服务建设工作的主要承担机构是社区服务中心。从2000年至今，兰州市基本上完成在街道办事处层面设立服务中心，社区居委会设立社区服务站的组织建设。但受政府机构编制的制约，大部分服务中心（站）并非独立的机构，而只是街道办事处竖起的一个牌子，街道办事处能否在此旗帜下完成社区服务中心的任务呢？在调查中我们发现，街道办事处并没有、也很难组织起专门的人员和部门开展社区服务，所以往往是一套人马两块牌子，原有人员是否以及能够腾出多少精力用于社区服务工作的开展，只能取决于上级部门是否下达了具体的项目任务和经费，因此社区服务中心基本上没有形成长效的工作计划和机制来保证社区服务工作的落实。在现有条件下，街道办事处的主要做法是利用政府提供的资金同时动员整合自身的资源，一方面由街道办事处自己组织一些社区服务项目，另一方面是将这一工作进一步下放到社区居委会，但社区居委会作为“责大权小、事多费少”的最基层的一级组织，可动用和可动员的资源十分稀少，而且其工作重点在于承接上级主管部门的行政事务，没有精力，也没有资源去为居民从事社区服务工作。

可以看出，兰州市社区服务工作是在政府主导下，具体由民政部门牵头组织，由街道办事处和居委会实施执行的管理与运作体制，经过十多年的推动，使社区服务进一步扩展到更多的居民，也使更多的居民受益。但是这些服务相对于居民的需求而言其满足程度如何？作为社区服务在表达社会财富再分配，体现社会福利与公平的功能而言达到了怎样的水平呢？我们利用本次调查资料来说明。

首先经过近几年的发展，兰州市城市社区服务的领域已经从传统的民政服务扩展到公共服务领域。由于以往公共服务建设基础差，欠账多，大约从2000年以来的社区服务工作重在设施投入，从本次调查搜集的资料分析，投入及建设成果最为突出的是社区医疗卫生和社区老年人两大服务领域。

从2000年到2006年，全市用于社区卫生服务机构的投入总计仅511万元，直到2007年才投入2069万元，共建成“社区卫生服务中心”56个，“社区卫生服务站”156个，这一设施规模仅覆盖城区80%的人口，但这一成就对于当地政府来说是一个在覆盖区内所谓“15分钟社区卫生服务圈”目标的完成。

老年人服务方面的投资建设主要包括：（1）2005年底，开办了在全市15个社区，针对300名“三无”老人采取政府补贴的形式提供日间照料社会化服务示范点；（2）至2005年，建成社区星光老年之家280个；（3）2007年投入100万元，在城关区129个社区，1000名老人中实行居家养老服务试点[7]。

社区文化、教育和体育设施以及环境卫生、治安等方面的总体投资不显著。从本次调查获得的数据来看，社区体育健身设施建设是其中最好的，46.4%的居民反映社区有体育健身设施，但93.5%的社区没有社区图书馆，58.9%的社区还没有设立社区文化活动室； 32.6%的居民所在社区有治保会，34.0%则没有治保会，而33.3%的居民根本不知道治保会是什么，也不知道自己所在社区是否有治保会；此外49.3%的居民所在社区没有物业保安队伍，58.0%没有电子监控系统。

此外据统计，其他服务如再下岗职工再就业服务、家政服务、便民利民服务网点等有偿和无偿服务共有20多项，网点8327个。

（二）社区公共服务投入满足居民需求的状况

1.社区医疗服务

社区医疗建设虽成果显著，但笔者按2008年全市390个社区居委会计算，发现社区医疗机构对社区的覆盖大约为53.3%，或每1.9个社区，每2850户～5700户居民才拥有一个社区医疗服务机构，按2006年兰州市187万的城镇人口计算，每万人只拥有0.9个社区医疗服务机构。所以实际上社区医疗卫生机构的数量还是非常缺乏的。但比起机构的缺乏，医疗条件的简陋和医疗水平的低下是更为突出的问题。本次调查中关于“您认为您所在社区医疗卫生服务方面存在的主要问题是什么？（允许多项选择）”的问题中，居民的选择依次是：“医疗条件简陋”（58.0%），“医护人员水平不高”（53.5%），“疾病预防等公共卫生服务缺乏”（49.0%），“医疗机构少”（47.9%），“社区公共卫生和疾病预防宣传力度小”（42.7%）。可以看出，选项中的几乎所有问题都被半数或接近半数的居民认为是问题，服务水平问题显然排在服务机构问题之上。

从一份来自“全市社区卫生服务体系建设国家重点联系城市工作会议”上的报告分析，目前的208个社区卫生服务中心（站）均由各种其他医疗机构转型而来，其中41.8%来自私人诊所，28.8%来自企业卫生所，26.8%来自区属或乡镇医院，只有2.9%来自省市属医院。而且“目前大多数社区卫生服务机构靠医疗创收维持运转，人员工资没有保障，以药补医、以医养防的现象依然存在。同样，用房不足、设施简陋、设备短缺以及工资待遇、职称晋升等政策没有落实，人才匮乏等问题，制约了社区卫生服务的发展”调查中我们发现这些机构的服务场所多为社区街边不大的一个营业门面，所以很多居民都把它们理解为私人诊所。而且在发挥社区卫生服务机构的功能方面，卫生服务中心也还处在等待转型的边缘，其一是这些中心基本上都建立了居民健康档案，这是社区居民获得卫生保健服务的体制保障之一，其二是这些机构都多多少少不同程度地获得了政府投入的支持，虽然投入远远不够。例如我们调查的郑家台社区4024户家庭，10496人只有一个社区医疗服务中心，工作人员共8名。在2007年以前政府对居民的投入只能达到每人每年1元，2007年才增长到每人每年8元。但社区疾病预防等公共医疗服务几乎没有开展起来。所以只有建立起社区卫生服务机构与医院之间分工合作的城市医疗体系，落实社区公共卫生经费政府购买服务的政策，才能全面发挥社区医疗机构真正的作用。我们了解到，市卫生局计划在2009年全面完成这一体系的建设。

2.老年服务

老年服务也是兰州市社区服务建设中投入显著的领域，但与老年人的需求相比，还是呈现机构较少，服务类型单一的情形。在对各项与老年服务相关设施的调查中，发现老年活动室的普及度较高（达40.3%），而紧急救助警报系统（96.0%的反映没有）、老人日间照顾中心（98.3%反映没有）、社区养老机构（94.8%反映没有）都几乎是空白，而事实上认为有必要建立紧急救助警报系统的达83.8%，有必要提供老人日间照顾的家庭达到67.5%，认为有必要建立社区养老机构的达80.7%，认为有必要提供老年饭桌或送饭上门服务的家庭达到57.3%。

居民对所在社区老年服务的总体评价是，认为“很好”占到2.8%，认为“不好”占到67.5%，认为“一般”占到29.7%，其余32.5%表示不了解情况；对于老年服务所存在的问题，最突出的是认为“老年服务机构和设施太少”（72.9%），其次是认为“老年人的活动场所太少”（64.6%），其三是“针对老年人的上门服务太少”，其四是“社区组织的老年活动少或不合适”（39.2%），最后是“服务机构的服务水平不高”（24.3%）

3.社区公共安全

从前面提供的调查数据中我们可以看出，兰州市城市社区公共安全设施建设显著不足；而从居民对社区安全的评价中也不难判断，目前社区公共安全服务难以满足居民的安全需要，例如在关于“您觉得您所在的社区是否存在不安全因素？”的问题中，72.4%的居民认为存在不安全因素，只有27.6%认为不存在；同时居民对社区公共安全服务的参与率也很低。例如对于社区治保会、社区联防队等组织，高达16.7%和33.3%的居民表示“不知道”。此外社区其他综合治理也处于欠缺状态。例如从居民所反映的来看，14.2%的社区有“人口分类管理体系”，34.4%的社区无，51.4%的居民则根本不知道；关于社区矫治工作，也有51.7%的居民根本不懂，同时也不知道自己所在社区是否有开展；而有关扫黄、禁毒、禁赌和禁止非法传销等制度和工作，28.8%的居民反映有开展，仍有40.6%的居民不知道。

4.社区文教体服务

前面的调查数据表明，文化、教育和体育设施总体匮乏，可以想象，稀有匮乏的场所和设施，难以组织开展有价值的活动，也难以吸引居民形成规模型活动，因此也难以发挥其应有的作用。在关于“您对社区内文化教育体育设施的使用情况”的问题中，表示“从未使用”过的居民达到57.8%，偶尔使用的占到34.8%，只有7.4%为经常使用，表明多数居民的文体娱乐与社区疏离。

5. 环境卫生服务

兰州市社区环境保护设施主要依靠的是城市市政的环保设施及力量，社区层面的环境工作队伍远未建立，属于居民自我组织自我管理的环境组织更未能发育。例如对于调查问卷中的“社区环境协管队”，31.7%的居民表示不知道。

调查按照“好、一般、不好”的尺度，要求居民对于社区环境及服务水平作出评价，从社区卫生状况、绿化状况、道路交通、社区建筑、邻里关系和空气状况六个方面比较来看，居民对邻里关系的评价最为积极（认为好的占到48.6%，不好的占到5.6%），其次是道路交通（认为好的占到39.3%，不好的占到28.1%）。评价最为消极的是绿化（认为不好占到34.1%，认为好占到27.2%），其次是空气质量（认为不好占到31.4%，认为好占到29.6%），居民对所在社区卫生状况的满意度也不能算高，26.5%认为好，47%认为一般，26.5%认为差。由此可以看出，全市社区环境设施及环境服务水平滞后。

从以上五个服务领域的基本情况来看，兰州市社区公共服务虽然已经有了一定的发展，但目前还处在起步阶段，主要表现为：（1）社区服务的管理机构和机制尚未理顺，无论政策制定还是制度建设，无论资金投入还是人员投入，都不能与社区服务发展的需要相适应；（2）社区服务领域还有待明确，服务内容还有待拓展和深化，服务质量和水平还有待提高；（3）社区服务设施总体缺乏，还不能满足居民日常生活的需要；（4）居民对社区服务的参与度、认同度和满意度较低。

三、西部欠发达地区城市的社区建设“缺”什么？

民政部社会福利司的阎青春曾于1997年撰文总结我国社区服务十年发展的六大成绩，同时指出“发展过程中也存在很多问题，主要表现为与各地经济发展程度相联系的严重不平衡状态”。中国的社区服务工作在十年间就已经出现了严重的不平衡，历经二十年，不平衡仍然在累计和加剧。兰州市社区服务发展的现状就透射出，西部欠发达地区的城市社区建设在二十年后仍然是基础设施欠缺、服务水平欠缺、工作队伍欠缺、组织机构欠缺，而每一种欠缺之间又相互影响，相互制约，使城市社区建设无法走出“欠缺”的恶性状态。

理论界和社区实际工作者的很多研究表明，我国的社区服务和社区建设普遍受到体制、资金和人才三大因素的困扰。事实上体制、资金和人才三者本身也是社区建设的前提性要素，在体制改革不能率先启动的情况下，只能依靠加大资金投入，同时无论发达城市还是欠发达城市，中国城市社区服务建设初期面临的都是解决多年以来的欠账。审视发达地区城市社区建设走过的道路，基本上是经历了两个阶段：第一个阶段的重点是加大基本服务设施和工作条件的投入，体制方面仅仅微调（例如上海实行的“两级政府，三级管理”）；第二个阶段开始加大体制改革的力度，寻求包括体制改革在内的社区建设全方位的支持（例如引进政府向社会购买服务的模式等等）。所以社区服务设施的建设投入既是早期社区服务工作启动的前提，也是社区建设成果的标志。只有在基本设施到位时，社区服务才能启动运行，而只有在启动运行中，才能催生和实现运行机制的变革。当社区服务工作开展二十年，发达地区城市已经进入体制创新阶段之时，欠发达地区的服务设施建设还处在欠账状态，地方政府面对的依然是如何从有限的财政收入中平衡各方需求，为社区建设划拨资金的问题，以兰州市社区卫生服务机构建设的情况为例，现有机构对城区人口的覆盖还有20%的遗漏，现有机构的绝大部分（73%）是条件与资格远不能符合社区卫生服务要求的“服务站”，现有机构近半数是由私人小型医疗机构转化而来，医疗设施、条件及医护人员的水平等难以保证，而这还是地方政府投入最为显著的一个领域。因此欠发达地区在社区服务及社区建设发面还远远不足，因此与其他地区城市相比，西部欠发达城市首先最突出的欠缺还是资金和财力。

其次是缺重视、缺投入。这里所谓的重视特别是指中央政府的重视。西部欠发达地区本来就基础差，底子薄，需要在社区建设中得到资金与政策方面的更多支持与重视，但现实情况并非如此。以城市社区建设的试点城市选择为例，我国社区建设初期选择了若干个城市作为试点城市，它们都是经济发达和较发达城市，因此我们只能理解这一选择的依据和逻辑是：发达地区具有良好的建设条件，投资见效快，投资效益高。这与中国改革开放的发展战略同出一辙，即优先发展东部地区。然而问题在于，作为社会保障的一个重要内容，社区服务原本就是要通过社会福利的提供来实现社会财富的再分配，从而达到缩小社会差距，公平增进全民福利的目的，这一目标体现的是在服务过程的提供中对弱势者优先的理念，因为只有通过这种优先，才能实现缩小差距，促进公平的目标。社区服务的这一特性决定了它是一种社会投入而非经济投入，它应以社会效益为目标而不应以经济效益为考量。然而与这种理念不相协调的是，本身就有着比欠发达地区优越现状的发达城市又率先成为试点。毫无疑问，建设过程中的试点城市势必优先获得各方面的资源支持，使得二十年的试点建设又进一步强化和加剧了东部发达城市和西部欠发达城市之间的差距；同时笔者以为，作为试点建设原本应当考虑各类不同地区，如果没有试点城市的地区平衡，试点建设就是不全面的。试点建设城市中缺乏西部欠发达城市，既体现了对西部欠发达地区缺乏应有的重视，也不利于我们通过试点建设积累足够的借鉴经验。因为发达地区和欠发达地区的情况并不相同，发达城市的建设经验是否具有在欠发达城市的推广性？这是值得考虑的问题。所以我们甚至可以认为，试点建设中的这种欠缺既是今天欠发达地区城市社区建设落后的原因之一，也将可能是铸就今后欠发达地区在城市社区建设水平方面永远落后的一个历史原因——欠发达地区的落后就是在每一段历史中积累而成的，西部在今天中国现代化建设中的欠发达状态就是历史与现实双重作用的结果，即同改革开放以来所执行的发展战略和政策导向有着密不可分的关系，我们在呼吁对西部欠发达地区重视的同时，应当对于西部地区在促进中国现代化过程中所作出的贡献甚至牺牲给予公正的评价，同时也给予公正的补偿。

第三是机会欠缺和执行能力欠缺。长期的被边缘化导致西部欠发达地区缺乏资源和机会，因而其执行变革的能力也日渐衰落并弱化。它表现为在西部欠发达城市，从政府到民间都缺乏开放的心态、开阔的视野以及积极进取的精神，被定义为“落后”，也就甘于“落后”，从而在各项政策执行中都滞后、消极。就西部地方政府在执行社区建设这一战略任务而言，呈现出恪守现状的被动心态、观念僵化的惰性思维。仍以兰州市社区服务建设为例，社区医疗卫生和老年人服务是政府最为重视的领域，因此得到的投入和发展也最显著。而在社区医疗卫生发展的七年间，前六年的投入总和大约也只占第七年投入的四分之一，如果说社区服务设施建设不足是因为资金欠缺，那么政府重视不足也不可小觑。因为凡是政府重视的领域和政府重视的时期就有显著的建设成效。可见政府的责任和重视是社区建设初期的决定性因素。我们还看到，资金制约固然难以逾越，但在资金欠缺的情况下政府是否更应该通过体制创新来解救困境呢？事实也恰恰相反，欠发达地区政府求稳怕变，观念陈旧，不但束缚了自己，更加剧了制度约束所产生的消极影响力，形成了落后地区常见的政策环境过紧，发展障碍设置过多的情况。这一点可以以民间组织发展为例。我们知道，现代城市社区是要建立政府之外的、承担多种不同功能、众多社会组织分工合作的社会结构，只有众多具有不同功能的社会组织的存在才能补充政府力量，所以民间组织的发达是社区建设的必然要求，同时也是推动社区建设的重要力量，在政府资金投入缺乏的情况下，民间组织可以有效地组织资源，帮助政府解决筹资问题，解决人力资源缺乏问题，但是兰州市的民间组织与发达地区的民间组织发展不可同日而语，不但数量少，而且现有组织缺乏为全体居民提供公益服务，承接政府各项管理职能的能力。在调查中我们了解到，民间组织发展的这一现状既与本地区用于支持民间组织产生发展的人力资源、信息资源等有关，更与民间组织发展的社会政策环境有关，政府不仅没有积极倡导和引导民间组织发展的意识，反而在民间组织审批中卡得过死，管得过严，阻碍了民间组织的产生和成长。

四、西部欠发达地区城市社区建设的出路

西部地区的欠发达状态是长期累积的结果，解决西部欠发达城市社区建设的“欠缺”问题也非一日之功，它将需要西部人民长期为之奋斗。但是西部走出欠缺状态的“始发”之力不在西部，而应该依靠中央政府抑或是东部地区施加的“原始启动”。在社区建设中，西部城市也同样需要赶上与发达城市的基本差距，解决多年的基础欠账，才能谈得上后续的建设和发展。因此笔者认为：

首先应当加大对西部城市在社区服务基础设施方面的投入。这一点取决于中央政府对欠发达地区的重视程度。和谐社会建设目标的提出就在于缩小目前存在的各种社会差别和社会不平等，包括地区差别。因此在社区建设过程中，中央政府应充分体现平等、和谐的理念，加大对欠发达地区的投入力度，帮助欠发达地区尽快改善落后面貌，为其发展创造良好的基础环境。

其次，地方政府要明确自身的职责，重视社区建设。在这个过程中，首先要转变观念，充分认识到社会福利与保障事业对于构建和谐社会，促进社会稳定健康发展的意义，认识到社区服务在保证社会福利与公平中的地位与作用，在地方财政预算和投入中加大对社会福利的重视。

其三，地方政府要积极开拓更多从物力到人力的社区服务资源。具体做法是，地方政府首先积极向中央政府申请，加大对落后地区社区服务工作的资金投入力度，其次要转变自身观念，进一步放开政策，例如在社区服务和社区建设运行机制方面大胆创新，在条件成熟的社区积极尝试试点建设，同时重视支持和扶持民间组织，以民间组织的发展来补充政府建设中的资金不足、机构不足和人力资源不足。

其四，积极探索体制改革和创新。透过发达城市强大的资金投入，我们看到体制的创新已成为最迫切的问题，因为单纯的资金投入并不是社区建设可持续的唯一保证，没有合理的运作机制，现有模式下的社区建设就会成为依靠巨大投入的低效工程，就会使政府背上沉重的负担，也就违背了社区建设的基本原则与初衷。因此只有创新体制才是走出社区建设困境的根本之路。

最后为保证社区服务工作的落收到位，应强化政府的目标责任。如果说目标责任制是自上而下的监督，那么政务公开或政府信息透明则是自下而上的监督，两者都可以促使政府对有关社区建设工作目标的落实。西部欠发达城市的社区建设之路唯有下此决心，才有望走出现状。

注释：

①1987年7月，民政部在大连召开的民政工作现场座谈会上正式提出社区服务“就是在政府领导下，发动社区成员开展互助性的社会服务活动，就地解决本社区的社会问题”。

②王思斌：《英国社区照顾与中国社区服务之比较》，转引自夏学銮主编：《社区照顾的理论、政策与实践》，北京大学出版社，1996年。

③有关各地区社区服务发展现状与问题研究见以下文献：林龙珍，《福州市社区服务现状分析》，见《引进与咨询》，2002年第5期；周长城等，《武汉市社区服务发展的现状、问题与对策》，见《市场与人口分析》，1995年第5期；陆兵，《广西社区服务的现状、趋势与对策》，见《社会工作研究》，1995年第3期；成都市妇联，《成都市社区服务调查与建议》，见《中国妇运》，1999年第8期等。

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