2023年有关金融安全网理论及政策思考1

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　存款保险制度是金融同业之间的一种风险转移和补偿机制体现了金融机构之间共担风险同御危机的一种努力与其他两种制度相比较存款保险主要是指公开的存款保险制度是通过保护存款人利益以达到维护金融安全的目的一般具有明确的补偿和救助标准因此在消除银行与存款人之间的信息不对称防范银行挤兑和恐慌以及事后的救助处理方面具有特殊的作用

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　关于金融安全网的理论及政策思考 一、金融安全网的理论分析 （一）金融安全网的类型比较。

　金融安全网（Financial safety net）一般是指在银行自身的风险内控之外，由监管当局、中央银行以及银 行同业编织的一种带有公共性质的安全保护网络，因此又称“公共安全网”。它是人类社会在长期的反金融 危机实践中逐步建立起来的一种危机防范、处理机制，是各国金融体制的重要组成。“几乎在所有的国家， 金融安全网都被认为是金融基础结构的一个不可分割的组成部分，而且被认为对于增强体系的信心、促进金 融系统的稳定是十分必要的。”（见大卫·福克兹－兰道；卡尔－约翰·林捷端恩主编：《迈向金融稳定的框 架》，中国金融出版社，1998 年 9 月，P27）。金融安全网有广义和狭义两种理解。广义安全网包括金融监管 当局的谨慎性监管（Prudential Srpervision）、中央银行的最后贷款人手段（The Lender of Last Resort ） 和存款保险制度（Deposit Insurance）三种类型。狭义安全网一般只包括后两者。

　与谨慎性监管主要具有 事前预防性质不同，最后贷款人和存款保险两种制度侧重于事后监督管理，一般不在银行监管机关的正常范 畴之内，因此，巴塞尔委员会的《有效银行监管的核心原则》在该领域尚未明确规定。按照巴塞尔委员会的 解释：“巴塞尔委员会并未就各国是否该实行存款保险制度以及这一制度的结构发表过建议，部分原因是由 于各成员国之间存在着制度差异，还有部分原因是由于本委员会的主要工作重心是创造一个不需要存款保险 的环境。”（见《巴塞尔委员会成员国的存款保险安排》（修订版，1997 年 3 月）实际上这种说法是不全面的。

　因为金融安全网的三种制度虽然最终目的都是防范金融危机、维护金融安全，但三者在维护金融安全方面的 直接目的、所用方式、手段和效果各有不同，具有不可替代性。

　1.谨慎性监管是各国监管当局的法定的职能，它主要通过加强对银行市场准入、市场运营的合规性和风险性 监督管理，控制银行风险的形成、积聚和外化，以达到事前预防风险，维护金融稳定的目的，常常被称为事 前的安全预防网。谨慎性监管是银行风险内控之外的第一道公共安全屏障。但是正如各国实际所展示的，再 科学、完善的监管也不足以确保银行风险完全消失。因此必须构筑其他的安全机制。

　2.最后贷款人制度是中央银行的一项重要职能，是中央银行运用自身的信誉和强大资金实力对于陷入流动性 困难的银行进行的紧急援助，其直接的目的是防止暂时的流动性危机向清偿性危机和系统性危机的转化。它 通过直接对危机机构提供流动性援助来维护金融稳定，具有操作迅速和见效快的特点。最后贷款因为背靠中 央银行，因此其能量也是相当大的，因为从理论上而言，中央银行作为高能货币的创造者，其发行货币的能 力是无限的。但是在实践中，最后贷款人制度能否发挥作用，要取决于人们对中央银行信誉的认可。最后贷 款人制度的运用还往往与中央银行维护货币稳定的职能相冲突，过度使用最后贷款人制度可能导致货币供应 量的失控，并带来通货膨胀。此外，最后贷款的决策往往带有随意性，行使标准往往难明确，这无疑限制了 其在防范银行危机方面的功能，但是研究者又普遍认为，过于公开的、明确的最后贷款承诺会带来道德风险， 因此，最后贷款人手段有其内在的矛盾性。

　3.存款保险制度是金融同业之间的一种风险转移和补偿机制，体现了金融机构之间共担风险，同御危机的一 种努力，与其他两种制度相比较，存款保险（主要是指公开的存款保险制度）是通过保护存款人利益以达到 维护金融安全的目的，一般具有明确的补偿和救助标准，因此在消除银行与存款人之间的信息不对称，防范 银行挤兑和恐慌以及事后的救助处理方面具有特殊的作用。但是，存款保险制度也有其明显的缺点，它加大 了银行的经营成本，潜在着逆向选择问题，并与最后贷款人一样可能带来较严重的道德风险。

　从以上对金融安全网各种制度的简单比较分析可以看到，三者之间各有短长，难以相互替代，因此在实践中 必须互相支持才能共同达到维护金融安全的目标。如加强事前的谨慎性监管可以大大减轻最后贷款人和存款 保险的压力，避免两者过度使用所带来的道德风险和逆向选择问题。同样，最后贷款和存款保险制度的有效 运作，又有助于提高谨慎性监管的效能。各国实践表明，尤其是在面临系统性银行危机的情况下，三种制度 的任何一种都不能独立担起防范处理危机的重任，而必须进行很好地配合。

　（二）金融安全网的功能分析。

　1.风险防范功能。对银行挤兑的博弈分析表明，在缺乏金融安全网的条件下，由于信息不对称的存在，任何 一个存款人从其个人的理性出发，不管其他人是否参与挤兑，其最优选择都是参与挤兑，只有这样，从其个

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　人来说，损失才可能最小。这种个人的理性行为会带来集体的非理性，从而引发挤兑，造成银行“自我实现 的危机”。但在建立了金融安全网的情形下，假定受某些负面信息的影响，银行本来应该面临挤兑的压力， 但是由于有了最后贷款人制度和存款保险制度，存款人会形成一种中央银行会支持银行和自身存款会得到保 障的预期，这样一来，存款人参与挤兑的心理动机就会大大减弱，对银行的信心会相应增强由于信心不足带 来的危机扩散效应会得到遏制。其实，金融安全网最重要的功能就是防止信心崩溃，维护公众信心，并以此 维护银行的稳定。

　2.风险补偿功能。存款保险制度的实质是一种将个别银行面临的风险在整个银行业内部进行分摊和补偿的机 制，它最原始的意义是银行业之间通过保险这一手段共同防御风险的一种努力。通过建立存款保险机构，发 生危机的银行将危机分摊、转嫁到保险公司，直至整个银行系统，从而达到银行安全的目的。

　3.危机救助处理功能。金融安全网中的最后贷款人和存款保险制度是各国救助处理危机金融机构的核心机 制。最后贷款人通过流动性援助，使陷入困境的银行走出困境。存款保险制度通过保险费支出、资金援助等 手段使危机机构走出困境。不仅如此，许多国家还赋予存款保险更广泛的金融监管职能，存款保险机构不仅 具有金融检查权，还具有金融机构的处置权，因而提高了危机救助处理效率。如 1934—1936 年间，美国联 邦存款保险公司（FDIC）共清算倒闭银行 276 家，而经 FDIC 帮助处理使银行复业的就有 190 家。

　4.宏观经济功能。金融安全网通过维护金融的稳定，使金融中介的各项功能，如促进储蓄向投资的转化，为 社会提供支付服务，对企业进行监督等得以正常维持，从而促进经济的稳定和发展。有效的金融安全网还有 助于维护金融市场的公平竞争，迫使一些缺乏效率的金融机构退出市场，从而保证了金融资源的有效配置。

　（三）金融安全网的问题分析。

　自从金融安全网诞生以来，对它的评论一直就是“毁誉参半”。人们对金融安全网的批评主要是基于以下一 些问题。

　1.道德风险。最后贷款人和存款保险制度都会带来道德风险问题，从而损害了市场纪律。从最后贷款人来看， 如果银行形成了中央银行会出手拯救危机机构的预期，它们往往会过于从事高风险的活动，从而更加加大了 金融风险。从存款保险制度来看，其道德风险主要来自两个方面：一是银行。投了保的银行往往具有从事高 风险活动的倾向，从而加大了银行系统的风险。二是来自于存款人。由于有了存款保险，存款人不去关心银 行的经营状况，也没有动力去监督关心银行的风险状况，市场纪律的约束力量大大削弱。各国中央银行、监 管当局和存款保险机构一直以来倾向奉行的“大则不倒”（Too Big To fail ）的政策更加大了大银行的道 德风险。

　2.逆向选择。存款保险还会带来逆向选择的问题。尤其是在自愿参加保险的国家中，那些最爱冒险、风险最 大、最有可能造成不利结果（银行倒闭）的人正是那些想充分利用保险的人。而经营稳健的银行往往不愿意 参加保险。这样一来，存款保险成了纯粹冒险者的避风港，不仅加大了银行的系统性风险，也加大了存款保 险机构的破产可能。以台湾为例，台湾省在经历了 1982 年的“亚信”挤兑风潮之后，于 1985 年引入了存款 保险制度，但是，截止 1993 年底，民营金融机构已投保存款占可投保存款总额的 69.2％，其中实力较弱、 风险程度较高的中小企银、信托投资公司的该项比例高达 100％；

　而低风险的公营金融机构同一比例仅为 44.8％，其中 8 家省属行库均未参加存款保险。

　3.资源错配问题。一方面，目前绝大多数实行存款保险的国家都采用单一的费率。在这种制度下，各银行交 纳的保险费按统一的保险费率征收，无法反映其财务状况、经营水平和风险程度，无形中促使银行放心大胆 地追逐利润，从事高风险业务。存款人也因有保险作后盾，风险意识淡化，忽视对银行安全性的考察，一家 问题银行只要法律上未宣布破产，仍可以从存款人那里获得大量的存款，导致存款的错配。另一方面，过度 的安全保护会使得一些严重缺乏效率的金融机构得以勉强存续下来，造成金融资源的浪费。

　4.成本负担。谨慎性监督、存款保险制度会给银行业带来直接的制度成本负担。当然，与收益比较起来，这 种成本应该是值得付出的。否则，各国就不会热衷于这方面制度的建立。

　二、完善我国金融安全网的政策建议 当前，我国中小金融机构面临较严峻的信誉危机。一些地区存款人信心极度丧失，恐慌心理弥漫，挤兑不断， 对我国的金融安全造成了严重的威胁。面对这种局面最可行、最有效、最彻底的措施是要尽快建立和完善我

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　国的金融安全网机制。

　（一）谨慎性监管的改进方向。与其他几种安全机制相比较，我国谨慎性监管的体制、制度和法律支撑是相 对完善的。今后应该在技术、水平上多下功夫。要尽快建立和完善风险的预警系统，为提高监管的主动性和 加强监管资源的优化配置创造条件。要适应金融创新不断发展的实际，学习发达国家的先进监管经验，提高 监管人员的业务水平。

　（二）存款保险制度的改进方向。我国虽然未建立公开的、自动的、具有实质性赔偿条款的存款保险制度， 然而从近年来我国处理危机金融机构的实践来看，我国政府作为银行的后盾，自始至终确实对存款人的利益 是予以保护的，等于实行了一种“含蓄”的存款保险，其实质上是国家的信用担保。在金融结构比较单一， 金融风险不突出，存款人金融风险意识不强的情况下是基本可行的。但是随着经济金融改革的不断深入，其 不适应性越来越明显。首先是不能有效地维护公众信心。由于缺乏一个有形的保险基金和明确的“游戏规则”， 含蓄的保险制度带有随意性和模糊性，每当某家金融机构有个风吹草动，公众总免不了有一个猜疑甚至参与 挤兑的强烈动机，不利于维护公众的信心。其次，在含蓄存款保险制度下，损失最终均由国家负担，金融机 构不承担经营失败的成本，这既不合理也不利于金融机构建立风险约束机制。公开的存款保险制度具有明确 的游戏规则，它对存款人的保护是看得见的。其与风险相联系的费率定价方式，有利于抑制银行内在的趋险 性，提醒银行经营者注重风险管理，提高资产质量，而且更具备对经济主体的激励相容性。因此，随着我国 公众金融风险意识的逐步提高，建立公开的、旗帜鲜明的存款保险制度已显得越来越迫切。我们认为关键要 把握几点：一是必须建立一个集中的包括各类金融机构在内的保险制度。因为这样有助于维持一个强大的基 金，稳定信心。二是必须采取部分赔偿的方式，以减少道德风险。三是必须赋予存款保险机构事后的金融监 督权力，以提高风险处置的效率和缓解人民银行的工作压力。

　（三）最后贷款人操作的改进方向。近年来，我国较频繁地运用了最后贷款人手段，通过再贷款和准备金， 向陷入困境的金融机构提供流动性救助。最后贷款人手段的运用，有效地挽救了一些陷入困境的金融机构， 防止了流动性问题的扩大，对维护我国金融的稳定起到了相当积极的作用。但是，我国最后贷款制度还存在 较多的问题：一是救助标准不明确。哪些机构应该拯救，哪种程度应该拯救没有明确的规定，带有较大的决 策随意性。二是救助权过于集中。目前我国出现问题的金融机构多为地方性中小金融机构，这些金融机构由 中央银行的分支机构负责监管。但目前处于监管一线的中央银行的分支机构在准备金、再贷款的动用上没有 决策权和相应明确的授权，每一次的救急都得层层上报总行，往往拖延了救助的最佳时间。三是救助带有被 动性。一般都是在金融机构风险爆发出来以后才被迫出手救助，往往贻误了最佳的处理时机和加大了处理的 成本。四是救助的手段较单一。一般都是通过再贷款、准备金直接贷出，而公开市场、再贴现、担保等手段 运用不多。五是协同效应不明显。基本上都是中央银行孤军作战，难以通过最后贷款人手段的政策导向作用， 带领商业银行共同对陷入困境的金融机构予以救助。

　改进我国最后贷款人操作应从以下几个方面努力：一是尽快制定我国最后贷款人的操作规程。明确救助的标 准，介入的时机，救助的权限分工。这样一方面可以消除最后贷款人之间形成一定的心理预期。当然，这可 能带来一定的道德风险，但这可以通过其他手段予以补救，比如按惩罚性的利率贷出资金，加强对金融机构 责任人员的处罚等。二是建立由中央银行牵头的紧急援助基金。可以考虑由中国人民银行牵头，由金融机构 共同出资组建金融紧急援助基金，对陷入流动性危机的金融机构予以必要的援助。其好处是可以减轻中央银 行过度投放再贷款救助问题金融机构对币值稳定所带来的压力；可以充分发挥金融同业相互济困的作用；还 可以在公众中形成一种较明确的安全预期。三是尽快完善我国的货币市场和公开市场操作，为中央银行最后 贷款手段的及时、灵活、有效的运用创造条件。

　（四）加强各种安全机制的有机配合。金融安全网是一种外部的公共安全机制，必须与金融机构的内部控制 机制有机结合起来，形成一种风险防范和控制的全面的、多元的、立体的安全保护体系。金融安全网内部的 几种机制也应该有机结合起来，形成谨慎性监管——最后贷款人——存款保险层次推进的风险防范、风险的 救助和风险的最终处理的有机机制。

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