基于生育意愿视角的计划生育政策变迁逻辑

一、计划生育政策焦点的转移：从人口数量控制到性与生殖健康

1.简介

在劳动力供给中，伴随着刘易斯拐点的来临以及老龄化社会的加速形成，我国以“二孩政策”为标志的计划生育政策正在经历一个从紧缩到放松，从管制到尊重的转型阶段。这种人口结构变化以及由此带来的计划生育政策的变换，在国外许多国家业已经历了多年的实践，并积攒了相应的经验和教训。如何结合国情，科学地消化吸收这些经验，避免政策误区是当前亟须解决的问题。对于此，受国家卫生和计划生育委员会计划生育基层指导司委托，由清华大学医学社会学研究中心具体组织实施，比利时根特大学生殖健康研究中心张维宏教授主编的《计划生育的国际比较研究》（知识产权出版社，2017年5月版，下文简称《比较》）一书日前问世，对上述问题进行了回答。该书立足全球多个国家的计划生育实践，围绕计划生育方面的政策法律、信息管理、实施策略、技术服务、人力资源、经济投入、督导评估、社会倡导、流动人口计划生育现状、国际机构与国际合作项目十个专题，从公共卫生、经济学、管理学、社会学、人类学、法律等维度进行了全面系统的对标研究，其诸多思想、理念和政策建议对处于转型中的计划生育政策的实施都颇具启发意义。

《比较》一书的核心观点是：传统观念中将计划生育等同于生育控制的理念是狭隘的，计划生育的内容应该聚焦于性与生殖健康的所有环节。该书发现，世界上对人口增长无论是采取鼓励还是抑制的国家，都走过了从单纯的生育控制到综合家庭计划的阶段。在这个转变过程中均呈现出两个重要的特征：第一，就个体意愿而言，重视妇女的意志表达与自由，对妇女及其家庭的生育决定从威权管制到尊重诱导，个体差异性得到承认；第二，就个体权利而言，通过生殖健康服务为妇女走向社会创造条件，妇女在生育过程中的地位已经从工具论走向主体论，平等与赋权成为家庭计划的宗旨。

2.历史变迁逻辑

恩格斯说“历史从哪里开始，人类的思维进程也就从哪里开始”，任何概念、政策都是具有历史阶段性特征，而非一成不变的。《比较》一书系统地回顾和梳理了不同国家在不同发展阶段对待人口数量态度上的“心路历程”。计划生育史，与其说是一部生殖健康技术的发展史，不如说是一部如何辩证看待人口数量与经济社会发展互动关系的历史，同时在个体层面也是一部如何看待妇女在生育环节中角色变迁的历史。

（1）人口控制决定论阶段。计划生育政策本质上是一种人类对于自身再生产的主动性控制。但不同的历史阶段、不同的社会形态，控制的理念、手段、目的却是不同的。就生育控制而言，在人口学的发展史上，公众所熟知的莫过于马尔萨斯的《人口原理》。基于人口增长与生活资料增长方式的差别，两者之间的差距无法弥补的假定，马尔萨斯较早提出了人口控制的想法，比如饑饿、恶劣的工作环境。显然这种简单而粗暴的方式在阶级、阶层对象上是有所特指的。其目的并非为增进人类的福利，而只是为工人的低水平工资的所谓“正当性”和“不可避免性”寻找理由。显然在资本主义自由竞争时期，这种通过非健康、非人道的控制人口增长的方式距离当代强调计划生育中女性的健康与权益相距甚远。故在对这种人口控制的政策评价时，马克思认为，脱离了阶级关系去谈论人口问题，只存在于没有人干涉过的动植物界。

（2）生育服务争议论阶段。计划生育理念和节育技术的发展，使得人在掌握物质生产的同时，又掌握了控制和主导自身生产的可能。从医学社会学的角度看，这个变化揭示了在计划生育决策程序中，妇女逐渐从“无权”走向“增权”的阶段。增权理论（empowerment）强调政策的指向性应该回归案主的需求，在计划生育政策上则是回归妇女的真实意思的表达，也就是说，在计划生育中，妇女将摆脱以往因非主观妊娠而导致的被动无助的局面。例如在对于堕胎合法性的拉锯战式的争议中，如果意外怀孕，抑或被强奸这种妊娠现象，涉事女性究竟如何作出选择是一个考验社会、宗教、家庭等多方面主体智慧与价值观的问题。针对此，《比较》一书在“技术服务”等相关章节中不仅从避孕手段的选择、医务人员的人性化服务与指导等诸多方面提供了客观的案例与指导，也从发达与发展中国家常见的生殖健康技术的现状、使用情况的变化原因方面寻求答案：技术与意愿乃至行动是良性互动的关系，当技术越来越安全便捷，社会对（避孕或者堕胎）意愿和行为就越宽容，女性的自主意识和自我决策权就越来越得以保证。

（3）生殖健康综合论阶段。在推进健康中国建设的进程中，“没有全民健康，就没有全面小康”，“要把人民健康放在优先发展的战略地位”，“要把健康融入所有政策之中”，“努力全方位、全周期保障人民健康”。毫无疑问，计划生育政策是健康中国战略题中的应有之义。首先，不少公众将计划生育的长周期、多环节、多功能的综合健康效应单一化，简单地将计划生育与人口控制等同而忽略了“优生”的功能。其次，健康获取应该是积极主动的，健康的生活及行为应该是前置的，个体健康的起点从母体中孕育就已经开始。因此，性与生殖健康是人的生命周期健康的起点。计划生育政策在健康生殖方面的实施效果，也直接决定了代际之间健康人力资本的存量。

二、计划生育政策中生育行为的经济学观察：基于意愿的视角

生育行为是总人口增量以及潜在劳动力要素供给的发端。贝克尔家庭经济学对生育行为的解释表明，生育既不是一个单纯的生理行为，也不是一个单纯的社会文化行为，生育子女数量的决定问题应该从成本一收益的角度去看待。在经济学中，无论是供给抑或需求，均强调意愿和偏好的正当性与必要性。但我国较长时期的计划生育政策国家意志占据了主导地位，个体生育数量选择空间在体制的挤压下变得狭窄，生育主体只有生一胎或不生两个选择。现在虽然政策发生了重大变化，但当前“二孩政策”的实施效果并没有达到预期。制度依赖是一方面的原因，从长期控制到放松，政策转型需要磨合适应期；另一方面，意愿可能也是一个重要的原因。

1.计划生育手段为妇女生育意愿的表达提供了技术可能

《比较》中特别强调，生育行为作为人口再生产过程的起始阶段，不可忽略再生产的主体——妇女的意愿。以往生育子女的数量、生育时机等问题，妇女没有议价能力和主导权，生育工具论决定了妇女在生育行为上的被动性和受压迫性。这种不自由的状态与技术手段不无关系。在缺乏有效的避孕手段之前，人类的性活动与生育活动是高度统一、不可分割的。但计划生育从技术上嵌入性活动与生育活动之间，使这两种活动可以分割，第一次赋予妇女在生育问题上表达意愿的权利，这在人类生育史上以及妇女生育权利保护上无疑是一个划时代的进步。

2.计划生育政策使妇女在生育与工作的选择中拥有了决策权

“二战”后妇女劳动参与率上升较多的由于技术进步以及妇女自主意识觉醒等因素，但这只是必要条件。没有计划生育提供的技术支持，恐怕妇女依然限于生育工具的角色。如果妇女受生育拖累，就意味着丧失进入劳动力市场，借此在经济上取得独立的机会。经济上的不独立性反过来进一步强化其在生育意愿表达上的不独立性。但计划生育提供的技术支持从源头上控制了生育的数量与时间节点，让生育行为服从和让位于妇女进入市场的需求，从根本上打破了上述死循环。

3.尊重生育意愿的目的是提升妇女的人权

生育由男性主导的单向性变为互动性，女性生殖健康及其生育意愿被考虑，可能是计划生育在控制人口技术之外更具有社会意义的地方。计划生育的目的从最初的控制人口增长已经转变为协调人与社会的发展，通过提高生殖健康水平，为女性在不承受任何负担的条件下走向社会提供保证。该书中特别强调当代的计划生育不再局限于生物医学范畴，而应该更多地涉及“人的权利和社会的因素”。

4.提升生育意愿的政策具有多样性

人口萎缩的根源在于生育意愿的萎缩，该书深刻地意识到了这个问题，对具有代表性的国家和地区的社会氛围营造、生育观念的转变等问题进行了深入的剖析，并对日渐陷入人口陷阱的国家的做法进行了介绍。比如日本借助电视剧、漫画等形式，通过媒体将早生早育元素进行潜移默化地宣传，注重寓教于乐；新加坡大力加强财政补贴降低生育成本预期以鼓励生育。在这些比较中，可以发现，生育意愿，既要注意政策国别的差异性，不可复制，只可以借鉴；同时又要注意意愿的可调整性，一起通过政策引导加以改变，比如生育意愿的强弱、生男生女、男性的可参与性与责任等。

三、计划生育国际比较的启示：生育行为的多样性与自主性特征下的政府行为选择

启示一：持有何种价值标准，是制定计划生育政策的逻辑起点。

该书对于计划生育中的现实问题进行了探讨，对类似问题的价值判断和制定相应的政策措施提供了颇有启发性的建议。进一步强化了序言中所隐含的观点：医学问题只有植入社会，才能有实施的可能。换成经济学的语言，这不是一个实证问题，而是一个规范问题。在经济学中，特别是谈及政府管制方面的问题时，我们会谈及政府的“父爱主义”。日本、美国、德国以及相关国际组织在20世纪借助所谓的优生法律，在种族灭绝、人种歧视、移民限制等诸多方面都有着深刻的历史教训，本来“善”的起点导致了“恶”的结果，其原因就是忽视了价值判断的本质内容是意愿，民众意愿的多样性导致了对待同一事物价值判断的多样性。而企图借助“父爱主义”的美好愿望，用同质化的价值判断去取代公众的价值判断，其逻辑起点的合理性、正当性本身就是值得斟酌的。进一步的，即使不是用强制的威权体制，而是用民主的公共投票体制去进行决策，政策的制定和执行仍可能避免不了对部分公众利益的伤害。在公共选择理论中，阿罗不可能性定理，以及公共选择行为理论中的多峰理论均已经表明，因为涉及意愿的多样化问题，即使程序上貌似合法，但政策的制定仍极可能具有循环性。由此制定的政策其结果只能是以牺牲少数人的利益为代价。

启示二：尊重公众的生育选择意愿，是保证公共政策转化为公众行为的必要条件。

计划生育的终极目标是服务于个人和人类社会，而“以人为本”的起始点在于倾听对象的声音，了解对象的意愿。但在威权体制下，政府主导的计划生育往往会忽略个体的意愿。所以，在当前国际组织推行的各种行动策略和纲领中，强调在节育方法、生育间隔、子女数量等方面，人人特别是妇女享有知情权、参与权、决策权，从而明确树立起“以权利为本的计划生育策略（rights-based family planning strategy）”。意味着，无论是来自丈夫、家庭、社区或者政府的，哪怕是出于“好意”或“高尚”的目的，强迫妇女的计划生育行为都是必须加以反对的。相反，在生育问题上，男性应当尊重和配合女性的选择。就经济学的解释看，这种在尊重个体意愿的前提下做出的生育决策行为才是有利于女性利益最大化的生育行为，据此而得到的子女数量也才是能够带来最大化效用的均衡数量。

启示三：正视公众生育意愿的特点，是客观估计政策实施效果的前提。

在一个社会中，统一实施某项计划或者政策，就涉及的公众意愿而言，是将个体特点以及偏好的千差万别予以忽略并试图同质化和归一化，如果不加以事前慎重考虑与详细的调研，仓促推出可能会使得政策的执行效果弱化，进而导致政府权威性的削弱和经济社会的波动。就计划生育政策而言，节制生育导向型的计划生育政策要考虑到实施的效果，鼓励生育导向型的计划生育政策也要对政策的可能困难做出充分的考虑。不妨将“人口爆炸论”中的生育控制（birth control）政策看作紧缩性财政政策：政府直接插手，简单而直接。在促进生育的进程中，政府的鼓励措施，就好像扩张性的货币政策，无论政府怎样使出浑身解数，效果可能仍然差强人意。因为扩张性的货币政策是通过增加货币数量，降低利率，进而诱导企业投资的间接过程。在投资前景暗淡的预期下，即使利率为负，厂商也不一定具有投资的意愿。类似地，在当前社會压力与生存压力有增无减的时代，育龄夫妇生育子女的意愿逐年下降。政府的宽松政策只能起着诱导和鼓励的作用，但决策权依然掌握在夫妇手中。事实上，当前二孩生育政策放开以来，我们所期望的生育高潮并没有如期而至，其中的关键在于非不能为，乃不愿为也。在高竞争、高房价的时代，适龄夫妇做出生育二孩的决策，已经完全不是因为生殖健康的问题，而是一个纯粹的生存压力和生活质量的问题，即不是一个计划生育的技术手段问题，而是一个社会经济现象。在一些重大公共决策中，类似的问题同样存在，比如延迟退休政策。从政策的逻辑来看，这两项政策当然都是“理性与必要”的，但是涉及微观个体的意愿，一些调查则表明，对此政策持疑义的人群并不在少数。在一些国家，人口政策就因低估了公众的力量而遭遇了强烈的反弹。比如该书在对初期计划生育的历史回顾中就提到，在印度，为达到控制人口的目标，总理英迪拉·甘地曾采取高压态势，推行强制节育措施，结果遭到民众的强烈反对，并由此成为甘地下台的原因之一，以至于后任的印度政府在人口数量逐年攀升情况下，再没有出台强制节育措施。由此可见，公共政策事先要让公众有知情权，获得公众的理解，才能变成公众的参与行为，这是政策实施的必经之路。

四、计划生育政策的人口效应：从控制到增长

该书主张：计划生育政策应该在个人层次（生育活动的自我掌控）、社会层次（影响丈夫的生育决策与合作）、政治层次（发表对于计划生育政策的意见以及相关资源的分配）多角度地予以“赋权”。总体而言，作者将计划生育行为始终嵌入社会发展的大框架，并从人口、资源、环境和谐共处和可持续发展的多维角度去考察，是难能可贵的。用动态和发展的视角看待任何事物，对如今我国经济社会发展中不断出现的新问题、新现象的观察视角的转变有着积极的参考价值。

第一，在以控制人口总量为主要目标的国家，针对不同个体意愿的差异性，提供可供选择的多样化的避孕手段，可以消除单一强制措施带来的社会冲突，缓和计划生育政策带来的紧张感与不适。

第二，健全的计划生育政策可以降低妇女计划外生育的机会成本，鼓励妇女参与市场活动。在现实中，要正视种种因素可能导致无计划的生育，极端的比如强奸。如果对堕胎等行为实施严格控制，这对妇女而言将会严重打乱她规划中的人力资本的获取安排，以及剥夺其进入劳动力市场的机会，这意味着非意愿和非计划生育的机会成本是巨大的。因此合理规划生育间隔，是妇女平衡职业生涯中生育与工作的重要保障。就妇女的生命周期而言，政府可以针对妇女在不同阶段的生理特点和职业特点，分别提供有针对f生的服务。

[责任编辑 刘爱华]

第八届钱学森城市学金奖“流动人口”主题作品征集启事

为深入学习贯彻十九大精神，以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，破解新型城镇化进程中的“城市病”问题，杭州国际城市学研究中心面向国内外城市理论研究和实务工作者及关心关注城市发展的各界有识之士，开展第八屆钱学森城市学金奖征集评选活动。评选活动涵盖城市流动人口、交通、教育等7个主题。城市流动人口主题的征集评选由杭州国际城市学研究中心与浙江大学中国农村发展研究院联合开展，以“改革开放四十年：农民工的贡献与发展”为方向，具体公告如下。

（一）活动时间：2018年1月1日至6月15日。

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